Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.08.2020 № АКПИ20-300

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.)» о признании частично недействующим пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713,

постановлением Правительства Российской Федерации 17 июля 1995 г. № 713 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее — Правила). Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 24 июля 1995 г. № 30, ст. 2939 и в «Российской газете» 27 июля 1995 г. № 144.

Согласно пункту 14 Правил регистрация гражданина по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, медицинской организации, на туристской базе или в ином подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, производится по прибытии такого гражданина администрацией соответствующего учреждения на основании документов, удостоверяющих личность.

Администрации указанных учреждений, за исключением учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, на безвозмездной основе в течение суток представляют в территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации непосредственно или направляют с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, а также инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, информацию о регистрации граждан по месту пребывания в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Администрации учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, в течение 7 рабочих дней представляют в территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации информацию о регистрации граждан по месту пребывания в порядке, предусмотренном абзацем вторым этого пункта.

Администрация организации или учреждения, указанных в абзаце первом поименованного пункта, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в том же субъекте Российской Федерации, что и указанные организация или учреждение, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в указанных организации или учреждении не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания.

Администрация организации или учреждения, указанных в абзаце первом данного пункта и находящихся в г. Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в г. Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в указанных организации или учреждении не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания.

Администрация организации или учреждения, указанных в абзаце первом этого же пункта и находящихся в г. Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в г. Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в указанных организации или учреждении не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания.

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.)» (далее — ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ»), обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором, с учетом письменных дополнений, просит признать не действующим пункт 14 Правил в части регистрации гражданина по месту пребывания в медицинской организации, ссылаясь на его противоречие положениям Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ), Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ). В обоснование своего требования административный истец ссылается на применение к нему оспариваемого нормативного правового акта в постановлении мирового судьи судебного участка № 2 Котласского судебного района Архангельской области от 10 марта 2020 г. № 5-409/2020 по делу об административном правонарушении и указывает, что действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрена обязанность граждан при обращении в медицинскую организацию предъявлять документы, удостоверяющие их личность, за исключением полиса обязательного медицинского страхования, в связи с этим медицинские организации не могут достоверно установить юридически значимые факты в отношении прибывших к ним граждан, имеющие отношение к исполнению пункта 14 Правил. Федеральными законами от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ и от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ вменена обязанность медицинской организации по оказанию гражданину в условиях стационара экстренной или неотложной медицинской помощи без каких-либо предварительных условий.

Министерство внутренних дел Российской Федерации, уполномоченное представлять интересы Правительства Российской Федерации, в письменных возражениях указало, что Правила изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и свобод административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» Гонке К.В. поддержал заявленное требование.

Представитель Правительства Российской Федерации И. возражала против удовлетворения административного иска.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Иваненко Ю.Г., объяснения представителя административного истца Гонке К.В., возражения представителя Правительства Российской Федерации И., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно частям первой и второй статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1) Правительством Российской Федерации утверждаются правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (часть шестая статьи 3).

Правила утверждены высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации при реализации полномочия, предусмотренного федеральным законом. Данные обстоятельства ранее установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № ГКПИ10-1104, от 8 февраля 2011 г. № ГКПИ10-1557, от 15 октября 2012 г. № АКПИ12-1209.

Согласно части первой статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации введен в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом.

Контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации возлагается на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальные органы (часть седьмая статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1). В соответствии с частью восьмой статьи 3 этого закона федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел ведет базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, содержащий в себе информацию, полученную от граждан, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных полномочных органов, органов местного самоуправления, а также учреждений, осуществляющих в соответствии со статьей 5 указанного закона регистрацию и снятие граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания.

Абзацем седьмым статьи 2 поименованного закона определено, что местом пребывания является гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемой части пункта 14 Правил действующему законодательству Российской Федерации лишены правовых оснований.

Правила регулируют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (пункт 1).

Применительно к медицинской организации, которая по закону может являться местом пребывания гражданина, изложенные в абзацах первом, втором и четвертом пункта 14 Правил и оспариваемые административным истцом предписания о том, что регистрация гражданина по месту пребывания производится по прибытии гражданина администрацией соответствующего учреждения на основании документов, удостоверяющих личность; администрация учреждения, за исключением учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, на безвозмездной основе в течение суток представляет в территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации непосредственно или направляет с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи информацию о регистрации граждан по месту пребывания в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации; администрация такой организации или учреждения вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в том же субъекте Российской Федерации, что и указанные организация или учреждение, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в них не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания, основаны на положениях статьи 5 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1.

Так, в соответствии с частью седьмой статьи 5 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в медицинской организации или другом подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, производятся соответственно по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения, если иное не предусмотрено данной статьей.

Названной статьей закона (в редакции Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 528-ФЗ) определено, что администрации учреждений, указанных в части седьмой этой статьи, за исключением учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, на безвозмездной основе в течение суток представляют непосредственно или направляют с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи информацию о регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть одиннадцатая); администрация соответствующего учреждения вправе не регистрировать данного гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в том же субъекте Российской Федерации, что и указанные организация или учреждение (часть двенадцатая). При этом основания для освобождения от обязанности регистрировать гражданина Российской Федерации по месту пребывания, предусмотренные частями двенадцатой - четырнадцатой этой статьи, применяются в случае, если непрерывный срок пребывания данного гражданина в соответствующем месте пребывания не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания (часть пятнадцатая).

Таким образом, оспариваемое содержание пункта 14 Правил воспроизводит требования Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1.

Вопреки доводам административного истца пункт 14 Правил не содержит предписаний, противоречащих положениям Федеральных законов от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ и от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ.

Пункт 14 Правил, в предмет регулирования которых не входят отношения, возникающие в сфере обязательного медицинского страхования или в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, не устанавливает, как ошибочно утверждает административный истец, предварительных условий для оказания гражданину медицинской помощи в экстренной или неотложной форме в стационарных условиях.

В силу части второй статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

На обязанность граждан Российской Федерации регистрироваться по месту пребывания указано и в абзаце втором пункта 4, пункте 9 Правил, которые в рассматриваемом случае подлежат применению с учетом особенностей, в том числе установленных статьей 5 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 и пунктом 14 Правил.

В системе действующего правового регулирования предусмотренная оспариваемым пунктом Правил регистрация администрацией медицинской организации гражданина по месту пребывания в данной медицинской организации взаимосвязана с исполнением гражданином установленной законом обязанности, в том числе предъявлением документа, удостоверяющего личность, необходимого для осуществления регистрационного учета в конкретных случаях (статья 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1).

Доводы административного истца о нарушении его прав пунктом 14 Правил также являются несостоятельными. Из представленной административным истцом в обоснование такого утверждения копии постановления мирового судьи судебного участка № 2 Котласского судебного района Архангельской области от 10 марта 2020 г. № 5-409/2020, которым прекращено производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» в связи с отсутствием в действиях данного учреждения состава административного правонарушения, не следует, что указанному в таком решении пункту 14 Правил дано иное толкование.

Так как пункт 14 Правил в оспариваемой части соответствует требованиям Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 и не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы административного истца в указанных им аспектах оказания гражданам медицинской помощи, согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного искового заявления суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.)» о признании частично недействующим пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---