Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 10.11.2020 № АПЛ20-353

<Об оставлении без изменения Решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 17.08.2020 № АКПИ20-300, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 № 713>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.)» (далее — ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ») о признании частично недействующим пункта 14 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713,

по апелляционной жалобе ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2020 г. по делу № АКПИ20-300, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительством Российской Федерации постановлением от 17 июля 1995 г. № 713 утверждены Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (далее — Правила).

Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 24 июля 1995 г. № 30, ст. 2939, «Российской газете» 27 июля 1995 г. № 144.

Согласно пункту 14 Правил регистрация гражданина по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, медицинской организации, на туристской базе или в ином подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, производится по прибытии такого гражданина администрацией соответствующего учреждения на основании документов, удостоверяющих личность.

Администрации указанных учреждений, за исключением учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, на безвозмездной основе в течение суток представляют в территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации непосредственно или направляют с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи либо с использованием информационно-телекоммуникационных сетей, а также инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме, информацию о регистрации граждан по месту пребывания в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Администрации учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, в течение 7 рабочих дней представляют в территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации информацию о регистрации граждан по месту пребывания в порядке, предусмотренном абзацем вторым этого пункта.

Администрация организации или учреждения, указанных в абзаце первом поименованного пункта, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в том же субъекте Российской Федерации, что и указанные организация или учреждение, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в указанных организации или учреждении не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания.

Администрация организации или учреждения, указанных в абзаце первом данного пункта и находящихся в г. Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в г. Москве или в одном из населенных пунктов Московской области, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в указанных организации или учреждении не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания.

Администрация организации или учреждения, указанных в абзаце первом этого же пункта и находящихся в г. Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, за исключением учреждения уголовно-исполнительной системы, исполняющего наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, вправе не регистрировать гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в г. Санкт-Петербурге или в одном из населенных пунктов Ленинградской области, и непрерывный срок пребывания данного гражданина в указанных организации или учреждении не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания.

ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 14 Правил в части регистрации гражданина по месту пребывания в медицинской организации. В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемые нормативные положения противоречат Федеральным законам от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ) и от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ), нормами которых вменена обязанность медицинской организации по оказанию гражданину в условиях стационара экстренной или неотложной медицинской помощи без каких-либо предварительных условий и не предусмотрена обязанность граждан при обращении в медицинскую организацию предъявлять документы, удостоверяющие их личность, за исключением полиса обязательного медицинского страхования, в связи с этим медицинские организации не могут достоверно установить юридически значимые факты в отношении прибывших к ним граждан, имеющие отношение к исполнению пункта 14 Правил.

Нарушение своего права связывает с тем, что оспариваемый в части нормативный правовой акт был применен в отношении административного истца при принятии мировым судьей судебного участка № 2 Котласского судебного района Архангельской области 10 марта 2020 г. постановления № 5-409/2020 по делу об административном правонарушении.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству внутренних дел Российской Федерации.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражала против удовлетворения заявленного требования, указав на то, что Правила изданы высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и свобод административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение отменить, ссылаясь на неправильное определение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильное применение норм материального права, и принять по делу новое решение. Полагает, что суд не применил специальные нормы права, подлежащие применению при разрешении данного дела, а именно статьи 2, 11, 32, 33 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ и статью 16 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ. По его мнению, оспариваемый пункт 14 Правил противоречит этим нормам федерального законодательства и порождает негативную ситуацию в сфере миграционного учета.

Представитель ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, о времени и месте судебного разбирательства извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее — Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1), регулирующим отношения в сфере регистрационного учета граждан Российской Федерации, предусмотрено, что в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом введен регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (часть первая статьи 3).

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечень лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть шестая статьи 3).

На основании приведенных норм законодательства суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правила изданы Правительством Российской Федерации в целях реализации полномочий, возложенных на него статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и частью шестой статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1, в пределах предоставленной компетенции, с соблюдением установленного законодательством Российской Федерации порядка их введения и официального опубликования. Этот вывод суда подтверждается вступившими в силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 27 октября 2010 г. № ГКПИ10-1104, от 8 февраля 2011 г. № ГКПИ10-1557, от 15 октября 2012 г. № АКПИ12-1209, на которые ссылается суд в обжалованном решении.

Правила, положения пункта 14 которых оспариваются в части административным истцом, регулируют порядок регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации (пункт 1).

Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 предусмотрено, что контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации возлагается на федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел, его территориальные органы (часть седьмая статьи 3).

Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел ведет базовый государственный информационный ресурс регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, содержащий в себе информацию, полученную от граждан, федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и иных полномочных органов, органов местного самоуправления, а также учреждений, осуществляющих в соответствии со статьей 5 указанного закона регистрацию и снятие граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания (часть восьмая статьи 3).

Местом пребывания является гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно (абзац седьмой статьи 2).

Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания и снятие гражданина Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристской базе, в медицинской организации или другом подобном учреждении, учреждении уголовно-исполнительной системы, исполняющем наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, производятся соответственно по его прибытии и выбытии администрацией соответствующего учреждения, если иное не предусмотрено данной статьей (часть седьмая статьи 5).

Администрации учреждений, указанных в части седьмой названной статьи, за исключением учреждений уголовно-исполнительной системы, исполняющих наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, на безвозмездной основе в течение суток представляют непосредственно или направляют с использованием входящих в состав сети электросвязи средств связи информацию о регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел; администрация соответствующего учреждения вправе не регистрировать данного гражданина по месту пребывания в указанных организации или учреждении в случае, если данный гражданин зарегистрирован по месту жительства или по месту пребывания в жилом помещении, находящемся в том же субъекте Российской Федерации, что и указанные организация или учреждение (части одиннадцатая, двенадцатая статьи 5).

При этом основания для освобождения от обязанности регистрировать гражданина Российской Федерации по месту пребывания, предусмотренные частями двенадцатой - четырнадцатой этой статьи, применяются в случае, если непрерывный срок пребывания данного гражданина в соответствующем месте пребывания не превышает 90 дней со дня его прибытия в данное место пребывания (часть пятнадцатая статьи 5 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1).

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемые положения пункта 14 Правил основаны на приведенных нормах Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1, воспроизводят их и, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Обязанность регистрации администрацией медицинской организации гражданина по месту пребывания в данной медицинской организации, предусмотренная пунктом 14 Правил, в системе действующего правового регулирования согласуется с предписаниями части второй статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1, в силу которой граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, в том числе с предъявлением документа, удостоверяющего личность, необходимого для регистрационного учета в указанных законодательством случаях. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (часть второй статьи 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1).

Вопреки утверждениям в апелляционной жалобе предусмотренное пунктом 14 Правил требование о направлении информации в орган регистрационного учета о регистрации граждан по месту пребывания основано на нормах Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1, направлено на обеспечение необходимых условий для реализации гражданами своих прав и свобод, исполнения ими обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом и не может расцениваться как нарушающее какие-либо права и свободы административного истца в указанном им аспекте.

Доводы административного истца в апелляционной жалобе о противоречии оспариваемого пункта 14 Правил статьям 2, 11, 32, 33 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ, регулирующим отношения, возникающие в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации, и статье 16 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ, устанавливающей права и обязанности застрахованных лиц обязательного медицинского страхования, судом первой инстанции проверялись и обоснованно признаны несостоятельными. Пункт 14 Правил каких-либо предписаний, противоречащих этим нормам законодательства, не содержит.

Утверждение в апелляционной жалобе о необходимости применения при разрешении данного дела указанных специальных норм федерального законодательства о здравоохранении и об обязательном медицинском страховании со ссылкой на разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, выраженные в определении от 5 октября 2000 г. № 199-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина К. на нарушение его конституционных прав положениями части первой статьи 40.1 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 1 статьи 12 Закона Российской Федерации „О занятости населения в Российской Федерации“ неосновательно и не опровергает вывод суда о законности пункта 14 Правил в оспариваемой части, так как данные разъяснения не предназначены для урегулирования правоотношений в сфере регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета.»

Правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации учитывается судом, если обстоятельства рассматриваемого дела являются аналогичными обстоятельствам, ставшим предметом анализа и выводов Конституционного Суда Российской Федерации.

Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 и оспариваемые в части Правила не регулируют отношения, возникающие в сфере обязательного медицинского страхования или в сфере охраны здоровья граждан Российской Федерации, урегулированные Федеральными законами от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ и от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ, таким образом, основания для применения принципа приоритета специальных норм над общими отсутствуют.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал ГБУЗ Архангельской области «Котласская ЦГБ» в удовлетворении заявленного требования.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области «Котласская центральная городская больница имени святителя Луки (В.)» — без удовлетворения.

---