Решение Верховного Суда РФ от 03.08.2020 № АКПИ20-269

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644, приложения № 12 к данному Административному регламенту>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Розница К-1» о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 ноября 2016 г. № 644, приложения № 12 к данному административному регламенту,

приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также — МЧС России) от 30 ноября 2016 г. № 644 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 13 января 2017 г., регистрационный номер 45228, и размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 16 января 2017 г.

Согласно абзацу второму пункта 55 Административного регламента административная процедура проверки, предусмотренная данным административным регламентом, проводится только в форме выездной проверки.

Приложение № 12 к Административному регламенту содержит блок-схему проведения административной процедуры плановой (внеплановой) проверки.

Общество с ограниченной ответственностью «Розница К-1» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента, приложения № 12 к нему в той части, в которой они запрещают проведение проверок в форме документарной проверки, ссылаясь на их противоречие части 11 статьи 9, частям 4, 21 статьи 10, частям 1, 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ).

Требование мотивировано тем, что 3 декабря 2019 г. отделением надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бердску УНДиПР ГУ МЧС России по Новосибирской области административному истцу было выдано предписание № 167/1/1 об устранении нарушений требований пожарной безопасности, о проведении мероприятий по пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара, установлен срок исполнения до 17 февраля 2020 г. Несмотря на предоставление в указанный орган полной информации и документов, подтверждающих исполнение предписания, 6 марта 2020 г. отделением надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бердску УНДиПР ГУ МЧС России по Новосибирской области вынесено распоряжение органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя № 30, в пункте 11 которого в качестве административного регламента проведения мероприятия по контролю указан оспариваемый нормативный правовой акт.

По мнению административного истца, оспариваемые положения нарушают законные права и интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, возлагают на него обязанность по несению дополнительных расходов, связанных с обеспечением явки законного или иного полномочного представителя для участия в проверке, что запрещено положением части 9 статьи 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ. Административный истец считает, что абзац второй пункта 55 Административного регламента и предусмотренная в приложении № 12 к данному акту блок-схема плановой (внеплановой) проверки вводят запрет на проведение внеплановой документарной проверки, что не соответствует требованиям указанного федерального закона.

МЧС России и Минюст России в письменных возражениях указали, что Административный регламент принят федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

В судебном заседании представитель административного истца Ю. поддержала заявленное требование.

Представители МЧС России А., В. возражали против удовлетворения административного иска.

Представитель Минюста России Д. считала, что требование административного истца не подлежит удовлетворению.

Выслушав объяснения представителя административного истца Ю., возражения представителей Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Анай-оола В.В., В., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Д., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 1, абзацу двадцать третьему подпункта 2 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта), МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, который вправе разрабатывать и утверждать нормативные правовые акты.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируются Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), помимо прочего относится разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 3 части 2 статьи 4 поименованного федерального закона).

В соответствии с абзацем третьим пункта 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (в редакции, действовавшей на день издания оспариваемого нормативного правового акта), административные регламенты предоставления государственных услуг, разработанные федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, утверждаются приказами руководителей указанных федеральных органов исполнительной власти.

Аналогичная норма в настоящее время содержится в пункте 2 названных правил, согласно которому административный регламент предоставления государственных услуг разрабатывается и утверждается органом, предоставляющим государственные услуги, если иное не установлено федеральными законами.

Таким образом, Административный регламент издан компетентным федеральным органом исполнительной власти при реализации предоставленных ему полномочий и с соблюдением порядка издания нормативного правового акта, требований, установленных для его государственной регистрации и опубликования. Данные обстоятельства не оспариваются административным истцом.

Доводы административного истца о несоответствии абзаца второго пункта 55 Административного регламента, приложения № 12 к данному административному регламенту части 11 статьи 9, частям 4, 21 статьи 10, частям 1, 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ являются несостоятельными, так как оспариваемые нормативные положения не содержат предписаний, входящих в противоречие с требованиями названных законоположений, и в системе действующего правового регулирования соответствуют иным федеральным законам.

Согласно части 11 статьи 9, части 4 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ плановая или внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 этого федерального закона.

Оспариваемые нормативные положения, устанавливающие, что административная процедура проверки, предусмотренная Административным регламентом, проводится только в форме выездной проверки, не противоречит приведенным законоположениям.

Регулируя отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля, Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ предусматривает, что при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в частности федерального государственного пожарного надзора, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами (пункт 17 части 4 статьи 1).

Согласно Федеральному закону от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» федеральный государственный пожарный надзор — это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (абзац двенадцатый статьи 1).

К отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в соответствии с частью первой статьи 6.1 указанного федерального закона применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска, в том числе с учетом результатов независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), предусмотренной Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ), если независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) проводилась.

Предметом проверки являются: соблюдение в зданиях, сооружениях, на транспортных средствах, технологических установках, территориях или земельных участках, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности; соответствие пожарно-технической продукции требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ (часть вторая статьи 6.1 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

Частью 3 статьи 12 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ предусмотрено, что выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным: 1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя; 2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Осуществление федерального государственного пожарного надзора посредством организации и проведения плановой (внеплановой) выездной проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей соответствует требованиям федерального закона.

Ввиду того, что абзац второй пункта 55 Административного регламента и взаимосвязанное с ним приложение № 12 к данному акту регулируют административную процедуру плановой (внеплановой) выездной проверки, доводы административного истца о противоречии таких нормативных положений статье 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, определяющей предмет, правила организации и проведения документарной проверки, лишены правовых оснований.

В оспариваемой части Административный регламент, вопреки доводам административного истца, не содержит предписаний, противоречащих части 21 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, согласно которой в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

При изложенных обстоятельствах оспариваемые нормативные положения соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Иные доводы административного истца по существу сводятся к его несогласию с конкретным решением органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ООО «Розница К-1» в рамках федерального государственного пожарного надзора, оценка законности и обоснованности которого не относится к предмету настоящего административного дела.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Розница К-1» о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 ноября 2016 г. № 644, приложения № 12 к данному административному регламенту отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---