Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 27.10.2020 № АПЛ20-331

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 03.08.2020 № АКПИ20-269, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утв. Приказом МЧС России от 30.11.2016 № 644, приложения № 12 к данному Административному регламенту>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Розница К-1» (далее также — ООО «Розница К-1», Общество) о признании частично недействующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 30 ноября 2016 г. № 644, приложения № 12 к данному административному регламенту

по апелляционной жалобе ООО «Розница К-1» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. по делу № АКПИ20-269, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя ООО «Розница К-1» Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также — МЧС России) приказом от 30 ноября 2016 г. № 644 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 13 января 2017 г., регистрационный номер 45228, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 16 января 2017 г.

Согласно абзацу второму пункта 55 Административного регламента административная процедура проверки, предусмотренная данным административным регламентом, проводится только в форме выездной проверки.

В приложении № 12 к Административному регламенту представлена блок-схема проведения административной процедуры плановой (внеплановой) проверки.

ООО «Розница К-1» обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзаца второго пункта 55 Административного регламента, приложения № 12 к нему в части, в которой они запрещают проведение проверок в форме документарной проверки. В обоснование заявленного требования указало, что оспариваемые нормативные положения противоречат части 11 статьи 9, частям 4, 21 статьи 10, частям 1, 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), нарушают законные права и интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, так как в противоречие части 9 статьи 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ возлагают на него обязанность по несению дополнительных расходов, связанных с обеспечением явки законного или иного полномочного представителя для участия в проверке.

Нарушение своих прав усматривает в том, что Обществом в ответ на предписание № 167/1/1, выданное административному истцу 3 декабря 2019 г. отделением надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бердску УНДиПР ГУ МЧС России по Новосибирской области об устранении нарушений требований пожарной безопасности о проведении мероприятий по пожарной безопасности на объектах защиты и по предотвращению угрозы возникновения пожара, представлены в указанный орган полная информация и документы, подтверждающие исполнение этого предписания, между тем 6 марта 2020 г. отделением надзорной деятельности и профилактической работы по г. Бердску УНДиПР ГУ МЧС России по Новосибирской области вынесено распоряжение органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя № 30 на основании оспариваемого Административного регламента.

В суде первой инстанции МЧС России и Минюст России возражали против удовлетворения административного иска, ссылаясь на то, что нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, в оспариваемой части соответствует действующему федеральному законодательству и не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления ООО «Розница К-1» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит указанное решение отменить, ссылаясь на его незаконность, и принять по делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что суд первой инстанции не применил подлежащие применению часть 4 статьи 1, часть 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ; не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, выраженную в определении от 26 марта 2020 г. № 582-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества „Амурское пароходство“ и гражданина К. на нарушение конституционных прав и свобод частью 11 статьи 9, частью 10 статьи 11, частью 3 статьи 1 и частью 1 статьи 13 Федерального закона „О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“.»

Минюст России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явился, в возражениях на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному делу, высказанную в суде первой инстанции, и просил рассмотреть апелляционную жалобу без участия его представителя.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении и разрешении данного административного дела суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что такое основание для признания Административного регламента в оспариваемой части не действующим отсутствует.

Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, регулирующий отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), относит в том числе разработку и принятие административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 1, пункт 3 части 2 статьи 4).

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 2 пункта 8 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», и пунктом 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (в редакциях, действовавших на день издания оспариваемого в части Административного регламента), МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и вправе разрабатывать, утверждать административные регламенты предоставления государственных услуг в установленном порядке приказами федерального министра по представлению руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

На основании приведенных норм законодательства правильным является вывод суда первой инстанции о том, что Административный регламент издан МЧС России в пределах предоставленной ему компетенции, в форме соответствующего нормативного правового акта и с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований к порядку его принятия, государственной регистрации и опубликованию. Данные обстоятельства административным истцом в апелляционной жалобе не оспариваются.

Согласно пункту 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ при осуществлении определенных видов государственного контроля (надзора), в частности федерального государственного пожарного надзора, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ) определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

Раскрывая основные понятия, применяемые в указанных выше целях, Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ определяет, что федеральный государственный пожарный надзор — это деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований, установленных законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, территорий, земельных участков, продаваемой пожарно-технической продукции, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований при осуществлении организациями и гражданами своей деятельности (абзац двенадцатый статьи 1).

Частью первой статьи 6.1 названного закона, устанавливающей особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей и включающих применение риск-ориентированного подхода, при котором осуществляется отнесение объекта защиты, территории или земельного участка к определенной категории риска, в том числе с учетом результатов независимой оценки пожарного риска (аудита пожарной безопасности), предусмотренной Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ), если независимая оценка пожарного риска (аудит пожарной безопасности) проводилась. В силу части второй этой же нормы предметом проверки являются: соблюдение в зданиях, сооружениях, на транспортных средствах, технологических установках, территориях или земельных участках, используемых (эксплуатируемых) организациями и гражданами в процессе осуществления своей деятельности, на лесных участках, на опасных производственных объектах ведения подземных горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения требований пожарной безопасности; соответствие пожарно-технической продукции требованиям Федерального закона от 22 июля 2008 г. № 123-ФЗ.

Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ в части 11 статьи 9, части 4 статьи 10, части 3 статьи 12 предусмотрено, что плановая или внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 этого закона. Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным: 1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя; 2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Таким образом, государственный надзор за выполнением организациями и гражданами требований пожарной безопасности осуществляется в том числе в рамках выездных проверок с учетом особенностей организации и проведения таких проверок, в случае невозможности осуществления проверки соблюдения требований пожарной безопасности в рамках документарных проверок и в целях необходимости обязательного подтверждения достоверности соблюдения указанными лицами установленных законодательством требований и представленных сведений.

Приведя в решении подробный анализ законодательства, регулирующего правоотношения в области организации, осуществления пожарного надзора и проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции правильно исходил из того, что абзац второй пункта 55 Административного регламента и приложение № 12 к нему, предусматривающие осуществление федерального государственного пожарного надзора посредством организации и проведения плановой (внеплановой) выездной проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, соответствуют приведенным выше требованиям действующего законодательства и, следовательно, не нарушают прав и законных интересов административного истца в сфере предпринимательской деятельности.

Суд обоснованно отверг доводы административного истца о противоречии абзаца второго пункта 55 Административного регламента и приложения № 12 к нему в части, запрещающей проведение проверок в форме документарной проверки, положениям части 11 статьи 9, частей 4, 21 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, так как оспариваемые положения каких-либо предписаний, противоречащих федеральному законодательству, регулирующему правоотношения в рассматриваемой сфере, не содержат. Указанные нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, как следует из их содержания, определяют предмет и порядок организации и проведения плановой и внеплановой как документарной, так и выездной проверок, и каких-либо обязательных требований о том, что проведение выездной проверки должно быть обусловлено предварительным проведением документарной проверки, они не устанавливают.

Не противоречат оспариваемые положения Административного регламента, как правильно указано в обжалованном решении суда первой инстанции, и частям 1, 10 статьи 11 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, поскольку, определяя предмет, правила организации и проведения документарной проверки, указанные нормы закона административную процедуру плановой (внеплановой) выездной проверки не регулируют.

Утверждения административного истца в апелляционной жалобе о том, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ предоставляет возможность проведения проверки в форме выездной проверки лишь в случае, предусмотренном частью 10 статьи 11 этого закона, и не допускает иной формы проверки без проведения документарной проверки, ошибочны и не согласуются с приведенными выше положениями пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ и статьи 6.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ.

Ссылка в апелляционной жалобе на определение Конституционного Суда Российской Федерации от 26 марта 2020 г. № 582-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы акционерного общества „Амурское пароходство“ и гражданина Клименко Алексея Викторовича на нарушение конституционных прав и свобод частью 11 статьи 9, частью 10 статьи 11, частью 3 статьи 1 и частью 1 статьи 13 Федерального закона „О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля“, несостоятельна, так как правовая позиция, высказанная в этом определении, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось и подтверждено соответствие оспоренных положений Административного регламента нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.»

Установив, что правовое регулирование, содержащееся в абзаце втором пункта 55 Административного регламента и приложении № 12 к нему, какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не противоречит и, следовательно, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административному истцу в удовлетворении административного искового заявления.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, в обжалуемом решении приведены и в системе проанализированы нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда первой инстанции соответствуют действующему законодательству.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности Административного регламента в оспариваемой части, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 3 августа 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Розница К-1» — без удовлетворения.

---