Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.07.2020 № АКПИ20-266

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.12.2017 № 1520>

Именем Российской Федерации

от 22 июля 2020 г. № АКПИ20-266

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С., Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям акционерного общества «Приморские лесопромышленники», некоммерческой организации Ассоциация «Дальэкспортлес», акционерного общества «Шелеховский комплексный леспромхоз» о признании частично недействующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. № 1520,

согласно пункту 2 Правил распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. № 1520, тарифные квоты распределяются между участниками внешнеэкономической деятельности, которые вывозили в течение базового периода в соответствии с таможенной процедурой экспорта ель, пихту и лиственницу, а также продукцию лесопереработки, классифицируемую кодами ТН ВЭД ЕАЭС 4401 31 000 0, 4402, 4407 11 980 0, 4407 12, 4407 19, 4407 91 390 0, 4407 95 100 0, 4407 95 990 0, 4407 96 900 9, 4407 97 900 2, 4407 99 900 9, 4408, 4409, 4410, 4411, 4412, 4413 00 000 0, 4414 00 900 0, 4415, 4416 00 000 0, 4417 00 000 0, 4418, 4419 90 900 0 (далее — продукция лесопереработки), в отношении которых в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей на 1-е число месяца, предшествующего месяцу, в котором представляются документы для получения тарифной квоты, не содержатся сведения о начале процедуры ликвидации, в том числе процедуры банкротства в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», у которых отсутствовала неисполненная обязанность по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и доля экспорта производимой ими продукции лесопереработки в течение базового периода составляла:

с 1 января 2018 г. — не менее 20 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки;

с 1 января 2019 г. — не менее 25 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки;

с 1 января 2020 г. — не менее 30 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки;

с 1 января 2021 г. — не менее 35 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки.

В соответствии с подпунктами «д», «ж» пункта 8 Правил для получения лицензии участник внешнеэкономической деятельности (далее — заявитель) представляет следующие документы:

письмо субъекта Российской Федерации с подтверждением наличия у заявителя и (или) хозяйствующего субъекта, входящего с заявителем в одну группу лиц, лесоперерабатывающих мощностей, а также с указанием максимально возможного и действительного объема производства продукции лесопереработки данными лицами за год, предшествующий году получения лицензии (подпункт «д»);

справку налогового органа, подтверждающую отсутствие у заявителя на 1-е число месяца, предшествующего месяцу, в котором представляются документы для получения тарифной квоты, неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае непредставления заявителем такого документа Министерство промышленности и торговли Российской Федерации запрашивает его самостоятельно) (подпункт «ж»).

Акционерное общество «Приморские лесопромышленники» (далее также — АО «Приморские лесопромышленники»), некоммерческая организация Ассоциация «Дальэкспортлес» (далее также — НО Ассоциация «Дальэкспортлес»), акционерное общество «Шелеховский комплексный леспромхоз» (далее также — АО «Шелеховский КЛПХ») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании недействующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил в части установления данными нормами ограничений в качестве условий, необходимых для получения тарифных квот на экспорт в отношении лесопродукции хвойных пород — ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской (коды ТН ВЭД ЕАЭС из 4403 23 910 0, из 4403 23 990 0, из 4403 24 900 0, из 4403 25 910 0, из 4403 25 990 0 и из 4403 26 000 0), ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьям 1, 3 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливают различные условия экономической деятельности для экспортеров лесной отрасли в зависимости от региона страны, фактически ограничивая права лесоэкспортеров только Дальнего Востока, нарушают обеспечение во всех регионах страны единого экономического пространства, обеспечение свободы экономической деятельности и свободное перемещение товаров и услуг, нарушают права, свободы и законные интересы лесозаготовителей на свободную предпринимательскую деятельность, извлечение прибыли и приводят к их фактическому банкротству.

Как указывают административные истцы, АО «Приморские лесопромышленники», АО «Шелеховский КЛПХ» осуществляют лесозаготовку и экспорт лесопродукции хвойных пород, НО Ассоциация «Дальэкспортлес» действует в защиту членов ассоциации — предприятий-лесозаготовителей. В результате издания оспариваемого нормативного правового акта ведущие в субъектах Дальнего Востока предприятия лесной отрасли поставлены в неравное (неконкурентоспособное) и заведомо ущербное положение по сравнению с такими же предприятиями лесной отрасли остальной части страны, поскольку для лесозаготовителей Дальнего Востока установлены дискриминационные условия для получения тарифных квот на экспорт лесоматериалов хвойных пород, вывозимых за пределы территории Российской Федерации, по сравнению с условиями для получения тарифных квот на аналогичные лесоматериалы, для предприятий-лесоэкспортеров в остальной части Российской Федерации.

Так, получение тарифной квоты влечет за собой уплату экспортной пошлины для дальневосточных пород деревьев (ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской) в размере 13% стоимости экспортируемой лесопродукции, как и в других регионах страны. Для тех лесоэкспортеров Дальнего Востока, которые не получили квоты, действуют иные экспортные пошлины: в 2019 г. — 40%, в 2020 г. — 60%, в 2021 г. — 80% от стоимости экспортируемой лесопродукции. Получение тарифных квот лесоэкспортером дает ему право уплачивать адекватную экспортную пошлину (13 — 15%), позволяющую вести прибыльную и конкурентоспособную хозяйственную деятельность. В случае неполучения тарифной квоты лесоэкспортер обязывается уплачивать экспортную пошлину в четыре раза больше, что приводит к заведомой убыточности лесозаготовки.

По мнению административных истцов, в названии и тексте оспариваемого нормативного правового акта нет прямого указания на вводимые ограничения специально в отношении лесозаготовителей Дальнего Востока. Такое разграничение является завуалированным и осуществлено через использование кодов классификатора товаров, применяемого таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности. Для экспортируемой лесопродукции (круглого леса) основных хвойных пород, произрастающих в европейской части страны, присвоены одни коды ТН ВЭД ЕАЭС (для ели обыкновенной или пихты белой европейской присвоены коды ТН ВЭД ЕАЭС - 4403 23 110 0, 4403 23 190 0 и 4403 24 100 0, для сосны обыкновенной присвоены коды ТН ВЭД ЕАЭС - 4403 21 110 0, 4403 21 190 0 и 4403 22 100 0), которые регулируются постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2012 г. № 779, а для экспортируемой аналогичной лесопродукции основных хвойных пород, произрастающих на Дальнем Востоке, присвоены другие коды ТН ВЭД ЕАЭС (для ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской присвоены коды ТН ВЭД ЕАЭС из 4403 23 910 0, из 4403 23 990 0, из 4403 24 900 0, из 4403 25 910 0, из 4403 25 990 0 и из 4403 26 000 0). Для получения тарифных квот на экспорт круглого леса хвойных пород лесоэкспортерам всех регионов страны, кроме дальневосточного, не требуется помимо заготовки круглого леса осуществлять переработку части заготовленного круглого леса на пиломатериалы. Кроме того, не требуется предоставлять доказательства экспорта в предыдущем году таких заготовленных пиломатериалов.

В суде представители административных истцов АО «Приморские лесопромышленники», НО Ассоциация «Дальэкспортлес», АО «Шелеховский КЛПХ» — С., адвокат Куприянова Г.Т. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству промышленности и торговли Российской Федерации (поручения от 30 мая 2020 г. № ДГ-П11-5791, 11 июня 2020 г. № ДГ-П11-6293).

Представитель Правительства Российской Федерации Н. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов акционерного общества «Приморские лесопромышленники», некоммерческой организации Ассоциация «Дальэкспортлес», акционерного общества «Шелеховский комплексный леспромхоз» — С., адвоката Куприяновой Г.Т., административного ответчика Правительства Российской Федерации Н., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (статья 23).

В соответствии с пунктом 5 статьи 36 Закона Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» тарифные квоты на вывоз товаров устанавливаются Правительством Российской Федерации. Метод и порядок распределения тарифной квоты в отношении вывозимых товаров между участниками внешнеторговой деятельности, а также при необходимости распределение тарифной квоты между третьими странами определяются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. № 1520 утвердило Правила (действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 31 августа 2019 г. № 1124), которые определяют порядок распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской (Picea jezoensis), пихты белокорой (Abies nephrolepis) и лиственницы даурской (Larix dahurica) (коды ТН ВЭД ЕАЭС из 4403 23 910 0, из 4403 23 990 0, из 4403 24 900 0, из 4403 25 910 0, из 4403 25 990 0 и из 4403 26 000 0) (далее — ель, пихта и лиственница), вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны (далее — тарифные квоты).

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 18 декабря 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 25 декабря 2017 г., № 52 (Часть I).

Под тарифной квотой понимается мера регулирования вывоза из Российской Федерации товаров, происходящих из Российской Федерации, предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки вывозной таможенной пошлины при вывозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении) по сравнению со ставкой вывозной таможенной пошлины, установленной Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 36 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе»).

Тарифная квота представляет собой льготу по уплате таможенной пошлины в отношении отдельных видов товаров, вывозимых за пределы территории Российской Федерации и территории государств — участников соглашений о Таможенном союзе, которую вправе предусмотреть Правительство Российской Федерации в целях поддержки и стимулирования производителей соответствующих видов товаров.

Как ранее указывал Конституционный Суд Российской Федерации, льготы всегда носят адресный характер и их установление относится к исключительной прерогативе законодателя; именно законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых они распространяются (постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П, от 28 марта 2000 г. № 5-П; определение от 5 июня 2003 г. № 275-О и др.).

Пункт 2 Правил устанавливает требования к участникам внешнеэкономической деятельности, между которыми распределяются квоты на ель, пихту и лиственницу, продукцию лесопереработки, классифицируемую по соответствующим кодам ТН ВЭД. Так, в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей должны отсутствовать сведения о начале процедуры ликвидации в отношении участников внешнеэкономической деятельности, о неисполненной ими обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов. Участники внешнеэкономической деятельности должны соблюдать соответствующие доли экспорта производимой продукции лесопереработки в течение базового периода.

Согласно Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» дискриминационные условия — это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (статья 4).

В силу пункта 1 статьи 23 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщики обязаны уплачивать законно установленные налоги.

Установленные Правилами требования распространяются в равной мере на всех участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих экспорт поименованных в пункте 2 Правил товаров.

Для получения лицензии участник внешнеэкономической деятельности согласно подпунктам «д», «ж» пункта 8 Правил представляет письмо субъекта Российской Федерации с подтверждением наличия у заявителя и (или) хозяйствующего субъекта, входящего с заявителем в одну группу лиц, лесоперерабатывающих мощностей, а также с указанием максимально возможного и действительного объема производства продукции лесопереработки данными лицами за год, предшествующий году получения лицензии, а также справку налогового органа, подтверждающую отсутствие у заявителя неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае непредставления заявителем такого документа Министерство промышленности и торговли Российской Федерации запрашивает его самостоятельно).

Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал порядок представления документов участником внешнеэкономической деятельности для получения лицензии, не имеется.

Доводы административных истцов о противоречии пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил статье 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и статьям 1, 3 Гражданского кодекса Российской Федерации являются несостоятельными.

Определяя полномочия высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации в сфере экономики, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в статье 14 предусматривает, что Правительство Российской Федерации осуществляет регулирование экономических процессов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации, обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств.

Статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает основные начала гражданского законодательства, а статья 3 - соотношение гражданского законодательства и иных актов, содержащих нормы гражданского права.

Оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в соответствии с Законом Российской Федерации «О таможенном тарифе», который определяет порядок применения ставок вывозных таможенных пошлин, установления ставок вывозных таможенных пошлин и перечня товаров, в отношении которых они применяются, случаи освобождения от уплаты вывозной таможенной пошлины, особенности применения ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товаров и условий их ввоза, а также особенности предоставления тарифных преференций и тарифных квот.

По сути, административные истцы не согласны с установленными оспариваемыми положениями нормативного правового акта требованиями, которые, по их мнению, повлекли отрицательный экономический эффект.

Тарифные квоты утверждены в целях сокращения экспорта круглых лесоматериалов с территории Дальневосточного федерального округа. Введение повышенных таможенных пошлин и применение механизма тарифного квотирования препятствуют экспорту необработанной древесины с низкой добавленной стоимостью и стимулируют предприятия создавать мощности по переработке лесоматериалов на территории Российской Федерации.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, обладающих нормативными свойствами, суд решает вопросы права и при осуществлении административного судопроизводства не вправе входить в вопросы целесообразности издания нормативного правового акта.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административных исковых заявлений акционерного общества «Приморские лесопромышленники», некоммерческой организации Ассоциация «Дальэкспортлес», акционерного общества «Шелеховский комплексный леспромхоз» о признании частично недействующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. № 1520, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---