Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 13.10.2020 № АПЛ20-321

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 22.07.2020 № АКПИ20-266, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории РФ в третьи страны, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.12.2017 № 1520>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям акционерного общества «Приморские лесопромышленники», некоммерческой организации Ассоциация «Дальэкспортлес», акционерного общества «Шелеховский комплексный леспромхоз» о признании частично недействующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2017 г. № 1520,

по апелляционным жалобам акционерного общества «Приморские лесопромышленники», некоммерческой организации Ассоциация «Дальэкспортлес», акционерного общества «Шелеховский комплексный леспромхоз» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2020 г. по делу № АКПИ20-266, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административных истцов Р., К.Г., поддержавших доводы апелляционных жалоб, возражения относительно доводов апелляционных жалоб представителя Правительства Российской Федерации К.И., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционные жалобы необоснованными, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

12 декабря 2017 г. Правительство Российской Федерации постановлением № 1520 «О тарифных квотах на отдельные виды лесоматериалов, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны» утвердило Правила распределения между участниками внешнеэкономической деятельности тарифных квот в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, вывозимых за пределы территории Российской Федерации в третьи страны (далее также — Правила).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http//www.pravo.gov.ru) 18 декабря 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 25 декабря 2017 г., № 52 (часть I).

Согласно пункту 2 Правил тарифные квоты распределяются между участниками внешнеэкономической деятельности, которые вывозили в течение базового периода в соответствии с таможенной процедурой экспорта ель, пихту и лиственницу, а также продукцию лесопереработки, классифицируемую кодами Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза, утвержденной решением Совета Евразийской экономической комиссии от 16 июля 2012 г. № 54 (далее также — ТН ВЭД ЕАЭС) 4401 31 000 0, 4402, 4407 11 980 0, 4407 12, 4407 19, 4407 91 390 0, 4407 95 100 0, 4407 95 990 0, 4407 96 900 9, 4407 97 900 2, 4407 99 900 9, 4408, 4409, 4410, 4411, 4412, 4413 00 000 0, 4414 00 900 0, 4415, 4416 00 000 0, 4417 00 000 0, 4418, 4419 90 900 0 (далее — продукция лесопереработки), в отношении которых в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей на 1-е число месяца, предшествующего месяцу, в котором представляются документы для получения тарифной квоты, не содержатся сведения о начале процедуры ликвидации, в том числе процедуры банкротства в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», у которых отсутствовала неисполненная обязанность по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, и доля экспорта производимой ими продукции лесопереработки в течение базового периода составляла:

с 1 января 2018 г. — не менее 20 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки;

с 1 января 2019 г. — не менее 25 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки;

с 1 января 2020 г. — не менее 30 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки;

с 1 января 2021 г. — не менее 35 процентов общей стоимости экспорта ели, пихты и лиственницы, а также продукции лесопереработки.

В соответствии с подпунктами «д», «ж» пункта 8 Правил для получения лицензии участник внешнеэкономической деятельности (далее — заявитель) представляет следующие документы:

письмо субъекта Российской Федерации с подтверждением наличия у заявителя и (или) хозяйствующего субъекта, входящего с заявителем в одну группу лиц, лесоперерабатывающих мощностей, а также с указанием максимально возможного и действительного объема производства продукции лесопереработки данными лицами за год, предшествующий году получения лицензии (подпункт «д»);

справку налогового органа, подтверждающую отсутствие у заявителя на 1-е число месяца, предшествующего месяцу, в котором представляются документы для получения тарифной квоты, неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае непредставления заявителем такого документа Министерство промышленности и торговли Российской Федерации запрашивает его самостоятельно) (подпункт «ж»).

Акционерное общество «Приморские лесопромышленники» (далее также — АО «Приморские лесопромышленники»), некоммерческая организация Ассоциация «Дальэкспортлес» (далее также — НО Ассоциация «Дальэкспортлес»), акционерное общество «Шелеховский комплексный леспромхоз» (далее также — АО «Шелеховский КЛПХ») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании не действующими пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил в части установления данными нормами ограничений в качестве условий, необходимых для получения тарифных квот на экспорт в отношении лесопродукции хвойных пород — ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской (коды ТН ВЭД ЕАЭС из 4403 23 910 0, из 4403 23 990 0, из 4403 24 900 0, из 4403 25 910 0, из 4403 25 990 0 и из 4403 26 000 0).

В обоснование заявленного требования указали, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 14 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьям 1, 3 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ), поскольку устанавливают различные условия экономической деятельности для экспортеров лесной отрасли в зависимости от региона страны. Несмотря на то, что в названии и тексте Правил нет прямого указания на вводимые ограничения специально в отношении лесозаготовителей Дальнего Востока, по факту такое разграничение является завуалированным, осуществлено через использование кодов классификатора товаров, применяемых таможенными органами и участниками внешнеэкономической деятельности исключительно для экспортируемой лесопродукции основных хвойных пород, произрастающих на Дальнем Востоке. Для получения тарифных квот на экспорт круглого леса хвойных пород лесоэкспортерам иных регионов страны не требуется помимо заготовки круглого леса осуществлять переработку части заготовленного круглого леса на пиломатериалы, а также представлять доказательства экспорта в предыдущем году таких заготовленных пиломатериалов.

В связи с изложенным административные истцы полагают, что для лесозаготовителей Дальнего Востока установлены дискриминационные условия для получения тарифных квот на экспорт лесоматериалов хвойных пород, вывозимых за пределы территории Российской Федерации, по сравнению с условиями для получения тарифных квот на аналогичные лесоматериалы для предприятий-лесоэкспортеров в остальной части Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2020 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционных жалобах АО «Приморские лесопромышленники», НО Ассоциация «Дальэкспортлес», АО «Шелеховский КЛПХ», не соглашаясь с решением суда первой инстанции, просят его отменить, как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований. Указывают, что судом первой инстанции не были проверены соблюдение процедуры принятия и введения в действие Правил, а также соответствие их в оспариваемой части правовым актам, имеющим большую юридическую силу — оспоренное правовое регулирование в нарушение статьи 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», статей 1, 3 ГК РФ введено с целью ограничения поставок круглого необработанного леса на экспорт исключительно с территории Дальнего Востока, что необоснованно ограничивает лесозаготовителей данного региона в сфере предпринимательской деятельности и носит дискриминационный характер; Правительство Российской Федерации, издав оспариваемые в части Правила, нарушило свободу экономической деятельности, единство экономического пространства и ограничило конкуренцию среди лесозаготовителей Дальнего Востока; последствия применения Правил оказывают негативный характер на экономическую и социальную ситуацию в дальневосточном регионе, создают условия для банкротства большинства лесозаготовителей в этом регионе.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражения на них представителя Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для их удовлетворения не находит.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», статьей 23 которого предусмотрено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.

В силу Закона Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» тарифные квоты на вывоз товаров устанавливаются Правительством Российской Федерации. Метод и порядок распределения тарифной квоты в отношении вывозимых товаров между участниками внешнеторговой деятельности, а также при необходимости распределение тарифной квоты между третьими странами определяются Правительством Российской Федерации (пункт 5 статьи 36).

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации 12 декабря 2017 г. издало постановление № 1520, которым утвердило оспоренные в части Правила.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Правил нарушены не были.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правила утверждены Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Рассматривая и разрешая данное административное дело, суд первой инстанции выполнил приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе» определяет порядок применения ставок вывозных таможенных пошлин, установления ставок вывозных таможенных пошлин и перечня товаров, в отношении которых они применяются, случаи освобождения от уплаты вывозной таможенной пошлины, особенности применения ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товаров и условий их ввоза, а также особенности предоставления тарифных преференций и тарифных квот.

Тарифная квота — это мера регулирования вывоза из Российской Федерации товаров, происходящих из Российской Федерации, предусматривающая применение в течение определенного периода более низкой ставки вывозной таможенной пошлины при вывозе определенного количества товара (в натуральном или стоимостном выражении) по сравнению со ставкой вывозной таможенной пошлины, установленной Правительством Российской Федерации. К товарам, вывозимым из Российской Федерации свыше установленного количества (квоты), применяется ставка вывозной таможенной пошлины, установленная Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 36 поименованного выше закона).

Таким образом, тарифная квота представляет собой льготу по уплате таможенной пошлины в отношении отдельных видов товаров, вывозимых за пределы территории Российской Федерации и территории государств — участников соглашений о Таможенном союзе, которую вправе предусмотреть Правительство Российской Федерации в целях поддержки и стимулирования производителей соответствующих видов товаров.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что льготы всегда носят адресный характер и их установление относится к исключительной прерогативе законодателя; именно законодатель вправе определять (сужать или расширять) круг лиц, на которых они распространяются (постановления от 21 марта 1997 г. № 5-П, от 28 марта 2000 г. № 5-П; определение от 5 июня 2003 г. № 275-О и др.).

Пункт 2 Правил устанавливает требования к участникам внешнеэкономической деятельности, между которыми распределяются квоты на ель, пихту и лиственницу, продукцию лесопереработки, классифицируемую по соответствующим кодам ТН ВЭД ЕАЭС. Так, в Едином государственном реестре юридических лиц или Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей должны отсутствовать сведения о начале процедуры ликвидации в отношении участников внешнеэкономической деятельности, о неисполненной ими обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов. Участники внешнеэкономической деятельности должны соблюдать соответствующие доли экспорта производимой продукции лесопереработки в течение базового периода.

Для получения лицензии участник внешнеэкономической деятельности согласно подпунктам «д», «ж» пункта 8 Правил представляет письмо субъекта Российской Федерации с подтверждением наличия у заявителя и (или) хозяйствующего субъекта, входящего с заявителем в одну группу лиц, лесоперерабатывающих мощностей, а также с указанием максимально возможного и действительного объема производства продукции лесопереработки данными лицами за год, предшествующий году получения лицензии, а также справку налогового органа, подтверждающую отсутствие у заявителя неисполненной обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов, подлежащих уплате в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (в случае непредставления заявителем такого документа Министерство промышленности и торговли Российской Федерации запрашивает его самостоятельно).

Отказывая в удовлетворении административных исков, суд правомерно исходил из того, что Правительство Российской Федерации, являясь уполномоченным органом, в целях создания условий для сокращения экспорта круглых лесоматериалов с территории Дальневосточного федерального округа и стимулирования предприятий создавать мощности по переработке лесоматериалов на территории Российской Федерации утвердило соответствующие тарифные квоты и правила их распределения между участниками внешнеторговой деятельности. Оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в соответствии с Законом Российской Федерации «О таможенном тарифе» и ему не противоречат.

Какого-либо нормативного правового акта большей юридической силы, который бы иначе разрешал вопрос о распределении таможенных квот на ель, пихту и лиственницу, продукцию лесопереработки, классифицируемую по обозначенным выше кодам ТН ВЭД ЕАЭС, и иначе бы регулировал порядок представления документов участником внешнеэкономической деятельности для получения лицензии, которому бы не соответствовали оспоренные в части Правила, не имеется.

Учитывая изложенное, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу о том, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, вывод суда о законности оспоренного в части нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» раскрывает понятие «дискриминационные условия» как условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (статья 4).

Суд первой инстанции проверил довод административных истцов о дискриминационном характере оспоренного правового регулирования и пришел к правильному выводу о его несостоятельности: установленные Правилами требования распространяются в равной мере на всех участников внешнеэкономической деятельности, осуществляющих экспорт поименованных в пункте 2 Правил товаров.

Обстоятельство, что тарифные льготы введены в отношении ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской, не свидетельствует, как ошибочно полагают административные истцы, о нарушении требований пункта 2 статьи 34 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе», которым предусмотрено, что тарифные льготы в отношении товаров, вывозимых из Российской Федерации, устанавливаются данным законом и не могут носить индивидуальный характер.

Приведенные в апелляционных жалобах правовые позиции, высказанные в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, в том числе о недопустимости произвольного ограничения свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов, о том, что возможные ограничения со стороны федерального законодателя свободы предпринимательской деятельности должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, а государственное вмешательство должно обеспечивать частное и публичные начала в сфере экономической деятельности, не могут повлечь отмену обжалованного решения суда, так как не противоречат этим правовым позициям.

Утверждения в апелляционных жалобах о том, что суд первой инстанции не проверил доводы административных истцов о противоречии пункта 2, подпунктов «д», «ж» пункта 8 Правил статье 14 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и статьям 1, 3 ГК РФ, противоречат содержанию обжалованного решения, в котором отражены правильные выводы суда о несостоятельности этих доводов.

Оспоренное правовое регулирование не препятствует свободному перемещению товаров (ели аянской, пихты белокорой и лиственницы даурской) на территории Российской Федерации, в связи с чем ссылки в апелляционных жалобах на незаконное ограничение свободы экономической деятельности и свободу перемещения товаров ошибочны.

Доводы в апелляционных жалобах о том, что суд первой инстанции не исследовал вопросы целесообразности создания деревоперерабатывающих мощностей вопреки явной убыточности такого производства, не влекут отмену обжалованного решения суда, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля, в котором рассматривалось данное административное дело, суд разрешает вопросы права — соответствие оспоренного правового регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Исходя из разъяснений, приведенных в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Не свидетельствуют о незаконности решения суда первой инстанции ссылки в апелляционных жалобах на то, что применение оспоренных положений Правил оказывает негативный характер на экономическую и социальную ситуацию в дальневосточном регионе, так как создает для предприятий-лесоэкспортеров, работающих в этом регионе и не имеющих деревообрабатывающих мощностей, неблагоприятные условия на рынке, что может привести их к банкротству. В соответствии с абзацем третьим пункта 1 статьи 2 ГК РФ предпринимательская деятельность является самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Обстоятельство, что на стадии обсуждения проекта Правил Федеральная антимонопольная служба не соглашалась с предлагаемым правовым механизмом (письма от 16 июня 2017 г. № ЦА/4081917 и от 15 марта 2018 г. № РП/19783-ПР/18 (л. д. 5 — 8 т. 2), направленные в адрес Министерства промышленности и торговли Российской Федерации), не свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемых в части Правил (как ошибочно полагают административные истцы). Наличие разногласий по проекту нормативного правового акта само по себе не может свидетельствовать о незаконности оспоренных нормативных правовых положений, не противоречащих нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Ссылки административных истцов о противоречии оспоренного правового регулирования статьям 8, 9 Конституции Российской Федерации не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда. Проверка конституционности нормативных актов Правительства Российской Федерации в соответствии с пунктом «а» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» относится к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации.

Указания в апелляционных жалобах на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора о проверке законности оспоренного в части нормативного правового акта, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном административном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 июля 2020 г. оставить без изменения, апелляционные жалобы акционерного общества «Приморские лесопромышленники», некоммерческой организации Ассоциация «Дальэкспортлес», акционерного общества «Шелеховскии комплексный леспромхоз» — без удовлетворения.

---