Решение Верховного Суда РФ от 24.03.2020 № АКПИ20-100

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим в части пункта 1 (расчетные единицы, в отношении которых установлен норматив «1 проживающий или 1 кв. м. общей площади» для категории объектов «Домовладения», «Многоквартирные дома») приложения № 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утв. приказом Минстроя РФ от 28 июля 2016 г. № 524/пр>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М. о признании частично недействующим пункта 1 (расчетные единицы, в отношении которых установлен норматив «1 проживающий или 1 кв. м общей площади» для категории объектов «Домовладения», «Многоквартирные дома») приложения № 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. № 524/пр,

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. № 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее — Методические рекомендации).

Приложением № 1 к Методическим рекомендациям определены категории объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов: в отношении категории объектов «Домовладения» подраздел «Многоквартирные дома» определена расчетная единица, в отношении которой устанавливается норматив — 1 проживающий или 1 кв. м общей площади.

М. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим расчетной единицы, в отношении которой установлен норматив — 1 проживающий или 1 кв. м общей площади для пункта 1 «Многоквартирные дома» в отношении категории объектов «Домовладения» приложения № 1 к Методическим рекомендациям, ссылаясь на противоречие оспариваемого положения частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, статье 209, пункту 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как указывает административный истец, он является собственником 2/3 доли в праве общей долевой собственности на квартиру в многоквартирном доме, площадью 40,5 кв. м., расположенную по адресу: <...>. При расчете размера платы за жилое помещение расчет платы за обращение с твердыми коммунальными отходами производится исходя из размера общей площади жилого помещения, что ставит его в неравное положение по сравнению с другими собственниками жилых помещений, где зарегистрировано и проживает более одного человека. Считает, что расчет должен осуществляться исходя из количества проживающих в квартире, поскольку причинно-следственная связь между размером жилого помещения и количеством твердых коммунальных отходов отсутствует.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) в письменных возражениях указало, что Методические рекомендации утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах компетенции, не являются нормативным правовым актом, не направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в них отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, акт соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца, и ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что Методические рекомендации не могут являться нормативным правовым актом и не должны содержать нормативные предписания, при этом содержание Методических рекомендаций не соответствует компетенции, предоставленной Минстрою России, кроме того, указанная компетенция фактически не реализована, просило рассмотреть дело без участия его представителя.

Административный истец М., являющийся инвалидом второй группы, в судебное заседание не явился, о времени и месте которого извещен надлежащим образом, заявил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Обсудив доводы административного истца М., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее — Правила).

Пунктом 2 указанного постановления предусмотрено, что Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной антимонопольной службой в 2-месячный срок должно утвердить методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов в части, касающейся проведения замеров отходов, определения расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее — Положение), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с пунктом 5.2.102 Положения Минстрой России уполномочен принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Федеральная антимонопольная служба письмом от 25 мая 2016 г. № ВК/35071/16 согласовала с Минстроем России Методические рекомендации в представленной редакции.

Таким образом, Методические рекомендации утверждены приказом Минстроя России при реализации полномочий на принятие такого акта.

Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 1). Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункт 2).

Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления (пункт 3). Категории объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям (пункт 4).

Методические рекомендации, как следует из их содержания, описывают проведение замеров отходов, а также сроки проведения, определение расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

Анализ Методических рекомендаций позволяет сделать вывод, что данный акт не содержит обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Методические рекомендации носят рекомендательный характер, адресованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности заявителя и иных лиц.

Оспариваемый акт также не устанавливает правовой статус организаций, не имеет межведомственный характер, не содержит сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (пункт 2); государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10).

Согласно подпункту «д» пункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88, не подлежат представлению на государственную регистрацию в том числе акты рекомендательного характера.

Таким образом, оспариваемые Методические рекомендации утверждены в пределах предоставленных Минстрою России полномочий, в предусмотренной форме, носят рекомендательный характер и не нуждаются в государственной регистрации.

Порядок вступления данного акта в силу, определенный Минстроем России как федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт, не затрагивающий права и свободы заявителя и иных лиц, не содержащий новых правовых норм, не может считаться нарушенным.

Нормы Конституции Российской Федерации, на которые ссылается административный истец в обоснование заявленного требования, непосредственно не регулируют вопросы определения расчетных единиц для нормативов накопления твердых коммунальных отходов.

Оспариваемые положения Методических рекомендаций не нарушают прав и законных интересов административного истца, поскольку не предусматривают порядок расчета платы за обращение с твердыми коммунальными отходами. Кроме того, оспариваемый акт не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (статьям 209, пункту 1 статьи 781 ГК РФ) ввиду различного предмета правового регулирования и сферы применения Методических рекомендаций.

Не может быть признана состоятельной правовая позиция Минюста России, заключающаяся в том, что Методические рекомендации не соответствуют предоставленной компетенции Минстроя России и фактически восполняют пробел в правовом регулировании.

Порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчета данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений, установлен Правилами (пункт 1 Правил).

В соответствии с пунктом 2 Правил установление нормативов накопления твердых коммунальных отходов отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (далее — уполномоченные органы).

Норматив определяется исходя из данных о массе, объеме отходов и выражается в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункт 13 Правил). Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (пункт 14 Правил).

Таким образом, полномочиями по установлению нормативов накопления твердых коммунальных отходов и выбору расчетных единиц для каждой категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться такие нормативы, наделены органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в определенных случаях органы местного самоуправления, а не Минстрой России.

Так, расчетные единицы по категориям объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям (пункт 4 Методических рекомендаций).

Данным приложением определены расчетные единицы, которые могут применяться для установления нормативов по каждой из категорий объектов.

Приложением № 1 к Методическим рекомендациям в отношении категории объектов «Домовладение», «Многоквартирные дома» предусмотрена расчетная единица, в отношении которой устанавливается норматив — 1 проживающий или 1 кв. м общей площади.

Другого акта, устанавливающего иные расчетные единицы для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, не имеется.

В соответствии с пунктом 148(30) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354, размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9(1) приложения № 2 к указанным правилам, исходя из количества граждан, постоянно и временно проживающих в жилом помещении.

В случае принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9(2) приложения № 2 к Правилам.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование вопросов оплаты коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами, в том числе расчетные единицы по категориям объектов для определения норматива накопления твердых коммунальных отходов, установлено и регламентируется нормативными актами Правительства Российской Федерации.

Ввиду того, что Методические рекомендации в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления М. о признании частично недействующим пункта 1 (расчетные единицы, в отношении которых установлен норматив «1 проживающий или 1 кв. м общей площади» для категории объектов «Домовладения», «Многоквартирные дома») приложения № 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. № 524/пр, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---