Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23.06.2020 № АПЛ20-138

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 24.03.2020 № АКПИ20-100, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим в части пункта 1 (расчетные единицы, в отношении которых установлен норматив «1 проживающий или 1 кв. м общей площади» для категории объектов «Домовладения», «Многоквартирные дома») приложения № 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утв. приказом Минстроя РФ от 28 июля 2016 г. № 524/пр>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Вавилычевой Т.Ю.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению М.С. о признании частично недействующим пункта 1 (расчетные единицы, в отношении которых установлен норматив «1 проживающий или 1 кв. м общей площади» для категории объектов «Домовладения», «Многоквартирные дома») приложения № 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденным приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. № 524/пр,

по апелляционной жалобе М.С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. по делу № АКПИ20-100, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации М.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также — Минстрой России) издан приказ от 28 июля 2016 г. № 524/пр «Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов» (далее — Приказ), которым утверждены указанные методические рекомендации (далее — Методические рекомендации).

Приказ не имеет государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) и не был официально опубликован.

В приложении № 1 к Методическим рекомендациям приведены категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твердых коммунальных отходов, а также расчетная единица, в отношении которой устанавливается норматив. Согласно пункту 1 подраздела «Многоквартирные дома» данного приложения одним из таких категорий объектов является «Домовладения», с расчетной единицей — 1 проживающий или 1 кв. м общей площади.

М.С., имеющий в собственности 2/3 доли в праве общей долевой собственности на квартиру в многоквартирном доме, площадью 40,5 кв. м, расположенную в Московской области, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приложения № 1 к Методическим рекомендациям в части расчетной единицы, в отношении которой установлен норматив — 1 проживающий или 1 кв. м общей площади для категории объектов «Домовладения». Считает, что оспариваемое положение противоречит частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, статье 209, пункту 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ). Нарушение своих прав усматривает в том, что при определении размера платы за жилое помещение расчет платы за обращение с твердыми коммунальными отходами производится исходя из размера общей площади жилого помещения, поэтому он находится в неравном положении по сравнению с другими собственниками жилых помещений, где зарегистрировано и проживает более одного человека. По его мнению, расчет должен осуществляться исходя из количества проживающих в квартире, поскольку причинно-следственной связи между размером жилого помещения и количеством твердых коммунальных отходов не имеется.

В письменных возражениях в суд первой инстанции представитель Минстроя России административный иск не признал, указав, что Приказ нормативным правовым актом не является, так как не направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, не содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, акт соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Представитель Минюста России в письменных объяснениях выразил мнение, что Методические рекомендации не могут являться нормативным правовым актом и не должны содержать нормативные предписания, при этом содержание Методических рекомендаций не соответствует компетенции, предоставленной Минстрою России, кроме того, указанная компетенция фактически не реализована.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. административное исковое заявление М.С. оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как необоснованное и незаконное, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Считает, что суд применил правовую норму, не подлежащую применению и противоречащую нормам права, а именно пункт 148(30) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. № 354 (далее — Правила предоставления коммунальных услуг, Правила). Не согласен с выводом суда о том, что если Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом и не имеют обязательной юридической силы, то они не нарушают его права.

В суд апелляционной инстанции административный истец, представитель Минюста России не явились, о месте и времени судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

В силу пункта 4 статьи 24.10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. № 269 «Об определении нормативов накопления твердых коммунальных отходов» (далее — Постановление № 269) утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (пункт 1) и возложена обязанность на Минстрой России по согласованию с Федеральной антимонопольной службой в 2-месячный срок утвердить методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов в части, касающейся проведения замеров отходов, определения расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 2).

Пунктами 1 и 5.2.102 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. № 1038, предусмотрено, что Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, и уполномочен принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Письмом от 25 мая 2016 г. № ВК/35071/16 Федеральная антимонопольная служба согласовала с Минстроем России Методические рекомендации в представленной редакции.

При таких данных правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Методические рекомендации утверждены приказом Минстроя России при реализации полномочий на принятие такого акта.

Из содержания Методических рекомендаций следует, что они разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 1).

Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункт 2).

Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков ее представления (пункт 3).

Проанализировав положения оспариваемого в части правового акта, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об отсутствии в нем обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Методические рекомендации носят рекомендательный характер, адресованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности заявителя и иных лиц.

Правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Методические рекомендации не устанавливают правовой статус организаций, не имеют межведомственный характер, не содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Поскольку Методические рекомендации по своей правовой природе не являются нормативным правовым актом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что они не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, и их издание не требовало официального опубликования на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

В соответствии с Постановлением № 269 норматив определяется исходя из данных о массе и объеме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объема на одну расчетную единицу (пункт 13).

Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом, которым является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 14).

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчетные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением № 1 к Методическим рекомендациям.

Методические рекомендации в обжалуемой части не предусматривают порядок расчета платы за обращение с твердыми коммунальными отходами, как ошибочно полагает административный истец. Изложенные в правовом акте предложения являются лишь рекомендациями и, следовательно, вопреки доводу апелляционной жалобы, не могут нарушать права и законные интересы М.С.

Ссылки административного истца на противоречие пункта 1 приложения № 1 к Методическим рекомендациям положениям статьи 209 и пункта 1 статьи 781 ГК РФ правильно отвергнуты судом по причине различного предмета правового регулирования и сферы применения.

Разрешая данное дело, суд правильно учел, что порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии регулируется Правилами предоставления коммунальных услуг. В силу пункта 148(30) этих правил размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9(1) приложения № 2 к Правилам. В случае принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с твердыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения размер платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9(2) приложения № 2 к Правилам. Иные правовые акты, содержащие расчетные единицы для определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, отсутствуют.

Проверка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации отнесена положениями пункта «а» части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпункта «а» пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. Пункт 148(30) Правил предоставления коммунальных услуг, приведенный в решении суда, не признан несоответствующим Конституции Российской Федерации, в связи с чем довод апелляционной жалобы о неконституционности данной нормы не является основанием для отмены обжалуемого решения.

Ходатайство административного истца об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия пункта 148(30) Правил предоставления коммунальных услуг и формулы 9(1) приложения № 2 к указанным правилам частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации не подлежит удовлетворению. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусматривает возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с обнаружением неопределенности в вопросе соответствия закона или нормативного правового акта Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Апелляционная коллегия какой-либо неопределенности не усматривает.

Вопреки утверждению административного истца в апелляционной жалобе при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были применены нормы материального права. Процессуальные требования также соблюдены.

Установив, что Методические рекомендации в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству, суд первой инстанции в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял правильное решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу М.С. — без удовлетворения.

---