Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 05.02.2020 № АКПИ19-909

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Кириллова В.С.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность», общества с ограниченной ответственностью «Преферент» о признании недействующим пункта 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390,

согласно пункту 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации (далее — Правила), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, перечень населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, и начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах.

Общество с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» (далее — ООО «Продовольственная безопасность»), общество с ограниченной ответственностью «Преферент» (далее — ООО «Преферент») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 490 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статьям 2, 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности», нарушают их права и законные интересы, поскольку допускают принятие субъектом Российской Федерации нормативных актов, устанавливающих начало пожароопасного сезона на территории субъекта Российской Федерации, без учета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности.

Как указывают административные истцы, на основании оспариваемой нормы органами государственной власти Московской области определены даты начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2017 г. и 2018 г., после чего ООО «Продовольственная безопасность», ООО «Преферент» были привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение пункта 9(1) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417. Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 23 сентября 2019 г. № 4-АПА19-20 оставлено без изменения решение Московского областного суда от 7 мая 2019 г. № 3а-418/19, которым отказано в удовлетворении административного иска ООО «Преферент» о признании недействующим пункта 1 приказа Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 г. № 27П-413 «О начале пожароопасного сезона 2017 г.». Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19 июня 2019 г. № 4-АПА-19-10 оставлено без изменения решение Московского областного суда от 27 февраля 2019 г. № 3а-324/2019, которым отказано в удовлетворении административного иска ООО «Продовольственная безопасность» к Правительству Московской области о признании недействующим со дня принятия пункта 1 распоряжения Правительства Московской области от 10 апреля 2018 г. № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 г. на территории Московской области» в части установления начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2018 г.

По мнению административных истцов, приказ Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 г. № 27П-413 и распоряжение Правительства Московской области от 10 апреля 2018 г. № 174-РП/14, устанавливая начало пожароопасного сезона на основании оспариваемой нормы, приняты и опубликованы без учета положений Закона Московской области от 27 декабря 2005 г. № 269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области», Закона Московской области от 19 июля 2005 г. № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области», Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. № 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области» и не на основании расчета класса природной пожарной опасности в лесах, формула которого определена в пункте 6 приложения № 2 к приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 5 июля 2011 г. № 287 в соответствии с частью 4 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации.

В суде представитель административных истцов К. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (поручение от 18 ноября 2019 г. № ЮБ-П4-10003).

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов ООО «Продовольственная безопасность», ООО «Преферент» К., административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Федеральный закон «О пожарной безопасности» в статье 16 предусматривает полномочие Правительства Российской Федерации принимать нормативный правовой акт, устанавливающий противопожарный режим.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 25 апреля 2012 г. № 390 утвердило Правила (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 20 сентября 2019 г. № 1216).

Оспариваемый нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 мая 2012 г., № 19.

Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (пункт 1).

Раздел XX Правил регулирует порядок оформления паспорта населенного пункта. Паспорт населенного пункта составляется к началу пожароопасного сезона на каждый населенный пункт, подверженный угрозе лесных пожаров, в соответствии с установленной формой (пункт 487).

Пункт 490 Правил соответствует законодательству Российской Федерации о пожарной безопасности, которое согласно статье 2 Федерального закона «О пожарной безопасности» основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя названный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Устанавливая основы федеративного устройства, Конституция Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относит осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацию их последствий (пункт «з» части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Из содержания пункта 31 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов организации тушения пожаров.

Вопросы пожарной безопасности на федеральном уровне регулируются Федеральным законом «О пожарной безопасности», который к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относит разработку и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением (статья 16), а к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации — нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции (статья 18).

Правила изданы в целях обеспечения пожарной безопасности, которую Федеральный закон «О пожарной безопасности» определяет как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.

Противопожарный режим представляет собой совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (статья 1 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

Начало пожароопасного сезона устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации не произвольно, а с учетом природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах.

Пункт 490 Правил соответствует общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность», общества с ограниченной ответственностью «Преферент» о признании недействующим пункта 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---