Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 04.06.2020 № АПЛ20-91
<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 05.02.2020 № АКПИ19-909, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 № 390>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,
с участием прокурора Степановой Л.Е.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность», общества с ограниченной ответственностью «Преферент» о признании недействующим пункта 490 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390,
по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2020 г. по делу № АКПИ19-909, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» К., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации П., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. № 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее — Правила).
Нормативный правовой акт 7 мая 2012 г. опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 19.
Пунктом 490 Правил предусмотрено, что перечень населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, и начало пожароопасного сезона ежегодно устанавливаются нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации исходя из природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах.
Общество с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» (далее — ООО «Продовольственная безопасность»), общество с ограниченной ответственностью «Преферент» (далее — ООО «Преферент») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать пункт 490 Правил недействующим. В обоснование заявления ссылались на то, что оспариваемое положение противоречит статьям 2, 20 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Закон о пожарной безопасности), нарушает их права и законные интересы, поскольку допускает принятие субъектом Российской Федерации нормативных правовых актов, устанавливающих начало пожароопасного сезона на его территории без учета иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих вопросы пожарной безопасности.
В административном исковом заявлении указано, что на основании оспариваемой нормы органами государственной власти Московской области определены даты начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2017 и 2018 гг. После этого ООО «Продовольственная безопасность» и ООО «Преферент» были привлечены к административной ответственности по части 1 статьи 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушение пункта 9(1) Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 417. В дальнейшем административные истцы обжаловали в Московском областном суде пункт 1 приказа Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 г. № 27П-413 «О начале пожароопасного сезона в 2017 г.» и пункт 1 распоряжения Правительства Московской области от 10 апреля 2018 г. № 174-РП/14 «О подготовке к пожароопасному периоду 2018 г. на территории Московской области» в части установления начала пожароопасного сезона на территории Московской области в 2018 г., однако в удовлетворении соответствующих исков им было отказано.
По мнению административных истцов, указанные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, устанавливая начало пожароопасного сезона на основании пункта 490 Правил, были приняты и опубликованы без учета положений Закона Московской области от 27 декабря 2005 г. № 269/2005-ОЗ «О пожарной безопасности в Московской области», Закона Московской области от 19 июля 2005 г. № 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области», Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. № 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области», а также без применения расчета класса природной пожарной опасности в лесах, формула которого закреплена в пункте 6 приложения № 2 к приказу Федерального агентства лесного хозяйства от 5 июля 2011 г. № 287 в соответствии с частью 4 статьи 53 Лесного кодекса Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в возражениях, что Правила утверждены в пределах предоставленных ему полномочий, а оспариваемое положение соответствует действующему законодательству, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Не согласившись с таким решением, ООО «Продовольственная безопасность» подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции не дана оценка обстоятельствам, касающимся признания судебными актами Московского областного суда и Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пункта 1 приказа Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 г. № 27П-413 и пункта 1 распоряжения Правительства Московской области от 10 апреля 2018 г. № 174-РП/14 соответствующими действующему законодательству. Считает, что оспариваемая норма подлежит оценке с учетом ее применения при рассмотрении конкретных дел с участием административных истцов.
Кроме того, административный истец считает произвольным вывод суда первой инстанции о том, что пункт 490 Правил соответствует общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы.
Правительство Российской Федерации в письменных возражениях на апелляционную жалобу просит в ее удовлетворении отказать, указав, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, вынесенным при правильном применении норм материального права.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая административным истцам в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания пункта 490 Правил недействующим отсутствует.
В соответствии со статьей 16 Закона о пожарной безопасности нормативный правовой акт, устанавливающий противопожарный режим, утверждается Правительством Российской Федерации.
С учетом приведенной нормы суд первой инстанции правомерно указал в обжалуемом решении, что Правила приняты Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий.
Правила содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (пункт 1).
Исходя из содержания пункта 490 Правил установление перечня населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, и начала пожароопасного сезона относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое положение не противоречит каким-либо нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Закон о пожарной безопасности определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями. Обеспечение пожарной безопасности является одной из важнейших функций государства.
Частью 1 статьи 1 данного закона пожарная безопасность определяется как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров.
В силу части 1 статьи 2 названного закона законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя поименованный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.
Конституцией Российской Федерации определено, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся в том числе осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (пункт «з» части 1 статьи 72, часть 2 статьи 76).
Пунктом 31 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации тушения пожаров силами Государственной противопожарной службы.
Закон о пожарной безопасности к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относит, в частности, разработку и осуществление государственной политики, в том числе принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по пожарной безопасности и контроль за их исполнением, а к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации — нормативное правовое регулирование в пределах их компетенции (часть 1 статьи 16, часть 1 статьи 18).
Таким образом, оспариваемый пункт Правил, который закрепляет полномочия субъектов Российской Федерации по принятию нормативных правовых актов, устанавливающих перечень населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров, и начало пожароопасного сезона, в полной мере согласуется с приведенными законоположениями и не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы административных истцов.
При этом судом первой инстанции правомерно отмечено в обжалуемом решении, что начало пожароопасного сезона устанавливается нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации не произвольно, а с учетом природно-климатических особенностей, связанных со сходом снежного покрова в лесах.
Нельзя согласиться с доводом апелляционной жалобы о правовой неопределенности пункта 490 Правил, поскольку его содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности, не допускает неоднозначного толкования; данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует единообразное понимание оспариваемой нормы или существует такая угроза, не имеется. Утверждая об этом, административные истцы фактически выражают несогласие с нормативными правовыми актами органов государственной власти Московской области, устанавливающими начало пожароопасного сезона на ее территории в 2017 и 2018 гг. Однако разрешение требований об оспаривании указанных актов не относится к подсудности Верховного Суда Российской Федерации.
Ссылка в апелляционной жалобе на то, что судом первой инстанции не дана оценка обстоятельствам, связанным с принятием Московским областным судом и Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации судебных актов по административным искам ООО «Продовольственная безопасность» и ООО «Преферент» о признании недействующими пункта 1 приказа Комитета лесного хозяйства Московской области от 10 апреля 2017 г. № 27П-413 и пункта 1 распоряжения Правительства Московской области от 10 апреля 2018 г. № 174-РП/14, не может свидетельствовать о незаконности обжалуемого решения. При рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность названных судебных постановлений, вынесенных по конкретным административным делам.
Суд первой инстанции принял решение с учетом правовых норм, регулирующих рассматриваемые отношения, при правильном их толковании. В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого положения, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется.
Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, пункт 490 Правил не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал ООО «Продовольственная безопасность» и ООО «Преферент» в удовлетворении заявленного требования.
Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Продовольственная безопасность» — без удовлетворения.