Решение Верховного Суда РФ от 05.12.2019 № АКПИ19-866

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 11 Порядка прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек) и Системы контрольных пунктов (точек), утв. Приказом ФСБ РФ № 56, Росрыболовства № 91 от 15.02.2010>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Промфлот» об оспаривании пункта 11 Порядка прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек), утвержденного приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству от 15 февраля 2010 г. № 56/91,

приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству от 15 февраля 2010 г. № 56/91 (далее — Приказ) утвержден Порядок прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек) (далее — Порядок). Нормативный правовой акт 9 марта 2010 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 16578, и опубликован 12 марта 2010 г. в «Российской газете».

Пунктом 11 Порядка, введенным в действие приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству от 4 февраля 2011 г. № 52/72, установлено, что российские суда, указанные в абзаце третьем пункта 4 Порядка, пересекают линию внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации в уведомительном порядке с представлением в пограничное управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации информации по форме, установленной в приложении № 2 к Порядку, за исключением пункта 14.

Общество с ограниченной ответственностью «Промфлот» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующей приведенной нормы, ссылаясь на то, что она введена федеральными органами исполнительной власти в отсутствие полномочий, поскольку устанавливает порядок пересечения внешней границы исключительной экономической зоны, в то время как в соответствии с подпунктом 15 статьи 7 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ) в компетенцию федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне входит установление контрольных пунктов (точек) и порядка прохождения их российскими и иностранными судами, осуществляющими рыболовство и следующими в исключительную экономическую зону и выходящими из нее, в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий. Также, по мнению Общества, оспариваемая норма противоречит статьям 7, 12.4 указанного федерального закона и части 4 статьи 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ), возлагает на Общество не предусмотренные законом обязанности, неисполнение которых влечет необоснованное привлечение к административной ответственности и затрудняет ведение предпринимательской деятельности.

В обоснование своего требования административный истец указал, что в связи с несоблюдением требований оспариваемого пункта Порядка 8 мая 2019 г. Общество было дважды привлечено к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 18.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с наложением административного штрафа.

В судебном заседании представитель Общества адвокат Ф. поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

В письменных возражениях на административный иск административные ответчики Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее — ФСБ России) и Федеральное агентство по рыболовству (далее — Росрыболовство), заинтересованное лицо Минюст России указали, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан полномочными на то федеральными органами исполнительной власти с соблюдением требований к форме акта, процедуре его принятия и порядку введения его в действие, оспариваемое положение не противоречит актам большей юридической силы и не возлагает на административного истца не предусмотренные законом обязанности, в связи с чем не затрудняет ведение Обществом предпринимательской деятельности.

Представители ФСБ России К.И., Ч., К.В., представитель Росрыболовства К.Л. и представитель Минюста России С. поддержали изложенные в письменных возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Выслушав стороны, заинтересованное лицо, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Статус исключительной экономической зоны Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации в ее исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации определяет Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ.

Вопросы, относящиеся к исключительной экономической зоне Российской Федерации и деятельности в ней, не предусмотренные указанным федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне Российской Федерации и деятельности в ней (преамбула Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ).

Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ в статье 1 под исключительной экономической зоной Российской Федерации (далее также — исключительная экономическая зона) понимает морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации (далее — территориальное море) и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным данным федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права (пункт 1). Внешняя граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации (пункт 3).

Линии внешних границ исключительной экономической зоны или заменяющие их, утвержденные Правительством Российской Федерации перечни географических координат точек с указанием основных исходных геодезических данных и делимитационные линии, определенные международными договорами Российской Федерации или на основе общепризнанных принципов и норм международного права, указываются на картах установленного масштаба и публикуются в «Извещениях мореплавателям» (пункт 1 статьи 3 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ).

Статьей 7 названного федерального закона к компетенции федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне отнесено установление контрольных пунктов (точек) и порядка прохождения их российскими и иностранными судами, осуществляющими рыболовство и следующими в исключительную экономическую зону и выходящими из нее, в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий (подпункт 15).

В статье 12.4 поименованного федерального закона закреплены права и обязанности лиц, осуществляющих рыболовство в исключительной экономической зоне; в частности, они имеют право осуществлять добычу (вылов) водных биоресурсов, а также в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ, приемку, обработку, перегрузку, транспортировку, хранение и выгрузку уловов водных биоресурсов, производство рыбной и иной продукции из водных биоресурсов (пункт 1), и обязаны проходить контрольные пункты (точки) и соблюдать порядок их прохождения, установленные федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти в области обороны (подпункт 12 пункта 1).

Уловы водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства в морских водах, и произведенная из них рыбная и иная продукция подлежат доставке в морские порты Российской Федерации или в случаях и в порядке, которые определяются Правительством Российской Федерации, в иные места доставки. Уловы водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства в иных определенных Правительством Российской Федерации районах, и произведенная из них рыбная и иная продукция подлежат доставке на территорию, установленную Правительством Российской Федерации (часть 5 статьи 19 Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ).

Пунктом 6 постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 г. № 226 «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов» (утратило силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 18 марта 2019 г. № 280) Федеральной пограничной службе Российской Федерации и Государственному комитету Российской Федерации по рыболовству по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации и Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды для проведения контрольно-проверочных мероприятий поручено установить в 2-месячный срок систему контрольных пунктов (точек) и определить порядок их прохождения российскими и иностранными судами, осуществляющими промысел водных биологических ресурсов и морские ресурсные исследования в исключительной экономической зоне Российской Федерации и следующими с этой целью в исключительную экономическую зону Российской Федерации или выходящими из нее.

Федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в части морских биоресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности в порядке, установленном данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2.1 статьи 43.2 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ).

В соответствии с Положением о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960, ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации (далее именуется — государственная граница), охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов; ее возглавляет директор ФСБ России, который издает на основании и во исполнение федерального законодательства и данного положения правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения (пункты 1, 10, подпункт 5 пункта 11).

Росрыболовство в соответствии с Положением о Федеральном агентстве по рыболовству, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства (пункт 1). Согласно пункту 5.3 (утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 666) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимало нормативные правовые акты.

В соответствии с предоставленными полномочиями ФСБ России и Росрыболовство Приказом утвердили Систему контрольных пунктов (точек) (далее — Система) и Порядок.

Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемого в части нормативного правового акта, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, соблюдена.

Утверждение административного истца о том, что ФСБ России и Росрыболовство при введении в действие оспариваемого пункта Порядка вышли за пределы предоставленных им подпунктом 15 статьи 7 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ полномочий и установили в нем порядок пересечения внешней границы исключительной экономической зоны, является несостоятельным и основано на неправильном толковании норм материального права.

Статьей 7 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ к компетенции федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне отнесено установление контрольных пунктов (точек) и порядка прохождения их российскими и иностранными судами, осуществляющими рыболовство и следующими в исключительную экономическую зону и выходящими из нее, в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий (подпункт 15).

В силу пункта 2 Порядка контрольные пункты (точки) (далее — контрольные пункты) представляют собой морские районы, ограниченные окружностью радиусом 2 или 3 морские мили. Координаты центров указанных районов, их радиусы и наименования контрольных пунктов, позывные, радиочастоты (каналы) вызова пограничных сторожевых кораблей, пограничных патрульных судов (далее — пограничные корабли) устанавливаются Системой контрольных пунктов (точек).

Контрольные пункты устанавливаются в исключительной экономической зоне Российской Федерации в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий при осуществлении государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов в отношении российских и иностранных судов (далее — суда, если не оговорено иное), осуществляющих рыболовство и (или) морские ресурсные исследования, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, при входе этих судов в исключительную экономическую зону Российской Федерации с целью осуществления рыболовства и при выходе из нее (пункт 1 Порядка).

Согласно пункту 3 Порядка контрольные пункты являются обязательными для прохождения судами: при каждом входе в исключительную экономическую зону Российской Федерации при пересечении линии ее внешней границы или заменяющей ее делимитационной линии (далее — линия внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации) для осуществления рыболовства и (или) морских ресурсных исследований, и (или) снабжения судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами, а также при выходе из нее после завершения рыболовства и (или) морских ресурсных исследований, и (или) снабжения судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами; осуществляющими рыболовство в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, при переходе из промысловых зон Западно-Берингоморской и Восточно-Камчатской в промысловую зону Охотского моря и обратно.

В пункте 4 Порядка перечислены российские суда, которыми контрольные пункты не проходятся, а именно российскими судами в случаях осуществления промышленного или прибрежного рыболовства в районах, из которых законодательством Российской Федерации установлена обязательная доставка уловов водных биологических ресурсов на таможенную территорию Российской Федерации (абзацы первый и третий).

Пункт 11 Порядка, вопреки доводам административного истца, не устанавливает порядок пересечения линии внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации, а предусматривает альтернативный уведомительный порядок прохождения контрольных пунктов (точек) для российских судов, указанных в абзаце третьем пункта 4 Порядка, с представлением в пограничное управление Федеральной службы безопасности Российской Федерации информации по форме, установленной в приложении № 2 к Порядку, и не противоречит статьям 7, 12.4 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ и части 4 статьи 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ.

Учитывая, что Порядок в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав, свобод и законных интересов административного истца, в заявленное требование в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Промфлот» об оспаривании пункта 11 Порядка прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек), утвержденного приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству от 15 февраля 2010 г. № 56/91, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---