Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.04.2020 № АПЛ20-41

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 05.12.2019 № АКПИ19-866, которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 11 Порядка прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек) и Системы контрольных пунктов (точек), утв. Приказом ФСБ РФ № 56, Росрыболовства № 91 от 15.02.2010>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Крупнова И.В., Тютина Д.В.,

рассмотрела в порядке упрощенного (письменного) производства административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Промфлот» об оспаривании пункта 11 Порядка прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек), утвержденного приказом Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству от 15 февраля 2010 г. № 56/91,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Промфлот» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 г. по делу № АКПИ19-866, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., исследовав материалы дела, включая отзывы на апелляционную жалобу представителей Федеральной службы безопасности Российской Федерации и Федерального агентства по рыболовству, заключение в письменной форме прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (далее — ФСБ России) и Федеральное агентство по рыболовству (далее — Росрыболовство) приказом от 15 февраля 2010 г. № 56/91 (далее — Приказ) утвердили Порядок прохождения российскими и иностранными судами контрольных пунктов (точек) (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт 9 марта 2010 г. зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 16578, и опубликован 12 марта 2010 г. в «Российской газете».

Совместным приказом ФСБ России и Росрыболовства от 4 февраля 2011 г. № 52/72 Порядок дополнен пунктом 11, устанавливающим, что российские суда, указанные в абзаце третьем пункта 4 Порядка, пересекают линию внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации в уведомительном порядке с представлением в пограничное управление ФСБ России информации по форме, установленной в приложении № 2 к Порядку, за исключением пункта 14.

Общество с ограниченной ответственностью «Промфлот» (далее также — ООО «Промфлот», Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании пункта 11 Порядка недействующим. Общество полагает, что оспариваемая норма была принята федеральными органами исполнительной власти в отсутствие соответствующих полномочий, поскольку устанавливает порядок пересечения внешней границы исключительной экономической зоны, в то время как в соответствии с подпунктом 15 статьи 7 Федерального закона от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (далее — Закон об исключительной экономической зоне) в компетенцию федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне входит установление контрольных пунктов (точек) (далее также — контрольных пунктов) и порядка прохождения их российскими и иностранными судами, осуществляющими рыболовство и следующими в исключительную экономическую зону и выходящими из нее, в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий. Административный истец ссылался, что Порядок в оспариваемой части противоречит статьям 7, 12.4 указанного федерального закона и части 4 статьи 3 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве), возлагает на Общество не предусмотренные законом обязанности, неисполнение которых влечет необоснованное привлечение к административной ответственности и затрудняет ведение предпринимательской деятельности. Нарушение своих прав Общество связывает с тем, что дважды было привлечено к административной ответственности за нарушение порядка прохождения установленных контрольных пунктов на основании статьи 18.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с несоблюдением требований оспариваемого пункта Порядка.

ФСБ России и Росрыболовство административный иск не признали и просили суд отказать в его удовлетворении за необоснованностью.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

Не согласившись с таким решением, ООО «Промфлот» подало апелляционную жалобу, в которой просит его отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления. В жалобе указано, что Федеральным законом от 27 июня 2018 г. № 161-ФЗ в статью 12.4 Закона об исключительной экономической зоне были внесены изменения, согласно которым установление контрольных пунктов и порядка их нахождения отнесено к компетенции ФСБ России, а Росрыболовство такими полномочиями в настоящее время уже не обладает, в связи с чем, по мнению Общества, Приказ противоречит названному федеральному закону. Административный истец также не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что пункт 11 Порядка не регламентирует порядок пересечения линии внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации, а предусматривает альтернативный уведомительный порядок прохождения контрольных пунктов для ряда российских судов, полагает этот вывод противоречащим действительному содержанию оспоренной правовой нормы, по сути, устанавливающей обратное — уведомительный порядок пересечения внешней границы исключительной экономической зоны.

Административный истец и административные ответчики, Минюст России, привлеченный к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в суд апелляционной инстанции представителей не направили, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

В письменных отзывах на апелляционную жалобу ФСБ России и Росрыболовство считали решение суда законным и обоснованным, просили оставить его без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Минюст России направил в суд письмо, в котором поддержал позицию, изложенную суду первой инстанции о необоснованности заявленного административным истцом требования.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Статус исключительной экономической зоны Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации в ее исключительной экономической зоне и их осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации определяет Закон об исключительной экономической зоне.

Вопросы, относящиеся к исключительной экономической зоне Российской Федерации и деятельности в ней, не предусмотренные указанным выше федеральным законом, регулируются другими федеральными законами, применимыми к исключительной экономической зоне Российской Федерации и деятельности в ней.

Согласно пункту 1 статьи 1 названного выше закона исключительная экономическая зона Российской Федерации (далее также — исключительная экономическая зона) — это морской район, находящийся за пределами территориального моря Российской Федерации и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным данным федеральным законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права.

Статьей 7 этого же закона определена компетенция федеральных органов государственной власти в исключительной экономической зоне, к которой, помимо прочего, отнесено установление контрольных пунктов и порядка прохождения их российскими и иностранными судами, осуществляющими рыболовство и следующими в исключительную экономическую зону и выходящими из нее, в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий (подпункт 15).

В соответствии с пунктом 1 статьи 12.4 поименованного закона лица, осуществляющие рыболовство в исключительной экономической зоне, имеют право осуществлять добычу (вылов) водных биоресурсов, а также в случаях, предусмотренных Законом о рыболовстве, приемку, обработку, перегрузку, транспортировку, хранение и выгрузку уловов водных биоресурсов, производство рыбной и иной продукции из водных биоресурсов.

Федеральным законом от 27 июня 2018 г. № 161-ФЗ пункт 2 статьи 12.4 указанного закона был дополнен подпунктом 12, устанавливающим обязанность названных выше лиц проходить контрольные пункты и соблюдать порядок их прохождения, установленные федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти в области обороны.

В силу части 4 статьи 3 Закона о рыболовстве федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, в случаях и в пределах, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов в части морских биоресурсов осуществляется федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности в порядке, установленном данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 2.1 статьи 43.2 Закона о рыболовстве).

ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации (далее — государственная граница), охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов; директор ФСБ России на основании и во исполнение федерального законодательства и данного положения издает правовые акты, в том числе совместно или по согласованию с руководителями федеральных органов исполнительной власти, организует проверку их исполнения (пункт 1, подпункт 5 пункта 11 Положения о названной службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. № 960).

Росрыболовство согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июня 2008 г. № 444, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по федеральному государственному контролю (надзору) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их статуса, государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства; обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота и аварийно-спасательных работ в районах промысла при осуществлении рыболовства (пункт 1). Согласно пункту № 5(3) (утратил силу в связи с изданием постановления Правительства Российской Федерации от 30 июня 2012 г. № 666) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимало нормативные правовые акты.

Во исполнение требований федерального законодателя ФСБ России и Росрыболовство Приказом утвердили Систему контрольных пунктов и Порядок.

Процедура издания, введения в действие и опубликования оспариваемого в части нормативного правового акта, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, была соблюдена.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проанализировав законодательство в рассматриваемой сфере правоотношений и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан ФСБ России и Росрыболовство в соответствии с предоставленными полномочиями, в установленном законом порядке, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушает права и охраняемые законом интересы административного истца.

Часть 5 статьи 19 Закона о рыболовстве определяет, что уловы водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства в морских водах, и произведенная из них рыбная и иная продукция подлежат доставке в морские порты Российской Федерации или в случаях и в порядке, которые определяются Правительством Российской Федерации, в иные места доставки. Уловы водных биоресурсов, добытых (выловленных) при осуществлении промышленного рыболовства в иных определенных Правительством Российской Федерации районах, и произведенная из них рыбная и иная продукция подлежат доставке на территорию, установленную Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Порядка контрольные пункты являются обязательными для прохождения судами: при каждом входе в исключительную экономическую зону Российской Федерации при пересечении линии ее внешней границы или заменяющей ее делимитационной линии для осуществления рыболовства и (или) морских ресурсных исследований, и (или) снабжения судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами, а также при выходе из нее после завершения рыболовства и (или) морских ресурсных исследований, и (или) снабжения судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами; осуществляющими рыболовство в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, при переходе из промысловых зон Западно-Берингоморской и Восточно-Камчатской в промысловую зону Охотского моря и обратно.

Абзацами первым и третьим пункта 4 Порядка определено, что российскими судами в случаях осуществления промышленного или прибрежного рыболовства в районах, из которых законодательством Российской Федерации установлена обязательная доставка уловов водных биологических ресурсов на таможенную территорию Российской Федерации, контрольные пункты не проходятся.

В таких случаях на основании пункта 11 Порядка указанные суда пересекают линию внешней границы исключительной экономической зоны в уведомительном порядке с представлением в пограничное управление ФСБ России информации в установленной форме, что соответствует статьям 7, 12.4 Закона об исключительной экономической зоне и части 4 статьи 3 Закона о рыболовстве.

Учитывая, что вход в исключительную экономическую зону и выход из нее неразрывно связан с пересечением линии внешней границы исключительной экономической зоны, российские суда, осуществляющие промышленное или прибрежное рыболовство в районах, из которых законодательством Российской Федерации установлена обязательная доставка уловов водных биологических ресурсов на таможенную территорию Российской Федерации, при входе в исключительную экономическую зону и (или) выходе из нее обязаны выполнить требования пункта 3 Порядка об обязательности прохождения судами контрольных пунктов либо предписания пункта 4 (абзацы 1, 3) и пункта 11 Порядка.

В связи с изложенным вывод суда первой инстанции о том, что пункт 11 Порядка не устанавливает порядок пересечения линии внешней границы исключительной экономической зоны Российской Федерации, а предусматривает альтернативный уведомительный порядок прохождения контрольных пунктов (точек) для российских судов, указанных в абзаце третьем пункта 4 Порядка, является правильным.

Утверждение в апелляционной жалобе о противоречии оспариваемого в части Порядка статье 12.4 Закона об исключительной экономической зоне в связи с изменением компетенции Росрыболовства по установлению контрольных пунктов и порядка их прохождения, не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, как не опровергающее вывод суда о законности издания Порядка. Перераспределение компетенции и (или) функций между федеральными органами государственной власти не является основанием для автоматической утраты силы принятых ими в установленном порядке нормативных правовых актов. Кроме того, в силу подпункта 15 статьи 7 Закона об исключительной экономической зоне установление контрольных пунктов и порядка их прохождения не перестало относиться к компетенции федеральных органов государственной власти.

Доводы Общества о том, что пункт 11 Порядка незаконно регламентирует порядок пересечения внешней границы экономической зоны, несостоятелен, опровергается содержанием оспоренной нормы, а также пунктов 1, 3 Порядка, определяющих, что установление контрольных пунктов осуществляется в пределах исключительной экономической зоны в целях проведения контрольно-проверочных мероприятий при осуществлении государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов в отношении российских и иностранных судов, осуществляющих рыболовство и (или) морские ресурсные исследования, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, при входе этих судов в исключительную экономическую зону Российской Федерации с целью осуществления рыболовства и при выходе из нее.

Следует также отметить, что на день рассмотрения настоящего дела в апелляционной инстанции во исполнение подпункта 12 пункта 2 статьи 12.4 Закона об исключительной экономической зоне, которым установление контрольных пунктов и порядка их прохождения отнесено к компетенции ФСБ России, названной службой издан приказ от 13 декабря 2019 г. № 605 «Об установлении контрольных пунктов (точек) и утверждения Порядка прохождения контрольных пунктов (точек) российскими и иностранными судами и иными плавучими средствами, осуществляющими рыболовство и следующими в исключительную экономическую зону Российской Федерации и выходящими из нее» (зарегистрирован Минюстом России 22 января 2020 г., регистрационный № 57237), который также содержит альтернативный порядок прохождения судами контрольных точек (пункты 2, 9 Приложения № 2).

В целях приведения нормативных правовых актов ФСБ и Росрыболовства в соответствие с законодательством Российской Федерации оспоренный в части Приказ утратил силу на основании совместного Приказа ФСБ России и Росрыболовства № 604/679 от 12 декабря 2019 г.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

При рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленных требований.

Ссылка в апелляционной жалобе на необоснованность обжалуемого решения несостоятельна. Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь частью 7 статьи 150, частью 1 статьи 292, статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Промфлот» — без удовлетворения.

---