Решение Верховного Суда РФ от 11.02.2020 № АКПИ19-857

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Минтранса России от 05.06.2019 № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства»>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре Т.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А. о признании недействующим приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 5 июня 2019 г. № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства»,

приказом Министерства транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) от 5 июня 2019 г. № 167 утвержден Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (далее также — Порядок).

Оспариваемый нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 26 июля 2019 г., регистрационный номер 55406, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 26 июля 2019 г.

Индивидуальный предприниматель А. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приказа Минтранса России от 5 июня 2019 г. № 167, ссылаясь на то, что не соблюдена процедура принятия нормативного правового акта, поскольку при разработке проекта оспариваемого приказа и его регистрации, в частности, нарушены пункты 6, 12, 15 - 25 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318; пункты 3, 14 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009; постановление Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; приказ Министерства экономического развития Российской Федерации (далее также — Минэкономразвития России) от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия». По мнению административного истца, в пункте 8 Порядка, утвержденного приказом Минтранса России от 5 июня 2019 г. № 167, вводится прямой запрет на указание в маршруте движения промежуточных пунктов между пунктами отправления и назначения, что противоречит пункту 8 статьи 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». В действовавшем ранее приказе Минтранса России от 24 июля 2012 г. № 258 такого запрета не было. После введения данного запрета произошло увеличение количества заявлений на получение специальных разрешений, поскольку по сложным маршрутам необходимо получение нескольких разрешений, а ранее была возможность прописать все в одном разрешении. Ввод словосочетания «без указания промежуточных пунктов» является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. После указанных дополнений проект приказа не проходил публичных обсуждений и не направлялся на экспертизу в Минэкономразвития России. Подпунктом 3 пункта 9 Порядка, утвержденного приказом Минтранса России от 5 июня 2019 г. № 167, вводятся новые требования о предоставлении помимо сведений о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении еще и сведений от изготовителя, производителя груза, эксплуатационных документов, содержащих информацию о весогабаритных параметрах груза. Ранее действовавший приказ Минтранса России от 24 июля 2012 г. № 258 устанавливал требования в представлении только сведений о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении, которые разрабатывал сам перевозчик. На практике возникают ситуации, когда невозможно представить сведения от изготовителя, производителя груза, эксплуатационные документы, содержащие информацию о весогабаритных параметрах груза, поскольку на момент перевозки производитель груза может уже не существовать как юридическое лицо, либо быть резидентом иностранного государства, либо производитель не известен вовсе, также возможны ситуации, когда груз изменил свои геометрические и весовые параметры в процессе эксплуатации, вследствие аварии, теплового расширения, налипания продуктов переработки и многих различных факторов.

Заявленные требования административный истец обосновывает тем, что Минэкономразвития России дана отрицательная оценка регулирующего воздействия проекта оспариваемого нормативного правового акта. Проект оспариваемого приказа, направленный в Минэкономразвития России и представленный на регистрацию в Минюст России, кардинально отличаются друг от друга, из чего административный истец делает вывод о том, что на регистрацию представлен проект приказа, не прошедший согласование и проверку на коррупциогенность в Минэкономразвития России, в связи с чем нарушен порядок его регистрации. Кроме того, А. полагает, что разработчик не рассмотрел все предложения, поступившие в установленный срок по итогам публичного обсуждения проекта акта и сводного отчета.

Как указывает административный истец, видом его деятельности является перевозка автомобильным транспортом негабаритного и тяжеловесного груза, введение оспариваемого приказа препятствует его предпринимательской деятельности путем ввода ряда невыполнимых требований и возможностью государственных органов создавать разные условия по своему усмотрению субъектам предпринимательской деятельности. В результате он несет дополнительные расходы из-за необходимости оформлять большее количество разрешений и затрачивать время на оформление большего количества заявлений. После вступления в силу оспариваемого нормативного правового акта А. обратился в один из уполномоченных органов с заявлением на получение специального разрешения с указанием нескольких пунктов доставки груза, но ему было отказано, также же он получил отказ за непредставление дополнительных документов от производителя груза.

В суде административный истец А. и его представитель по доверенности Ш. поддержали заявленные требования и просили признать недействующим подпункт 11 пункта 39 Порядка, который противоречит статье 7.1 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Представители административного ответчика Минтранса России К., заинтересованного лица Минюста России С. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Выслушав объяснения административного истца А., его представителя по доверенности Ш., представителей административного ответчика Минтранса России К., заинтересованного лица Минюста России С., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Пунктом 13.1 статьи 11 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено установление порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства.

Исходя из взаимосвязанных положений частей 1, 2 и 9 статьи 31 названного Федерального закона порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, включая порядок согласования маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере автомобильного транспорта, дорожного хозяйства, обеспечения транспортной безопасности, является Министерство транспорта Российской Федерации, которое вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, включая порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пункт 1, подпункты 5.2, 5.2.53.30 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Во исполнение приведенных предписаний закона и на основании предоставленных полномочий Минтранс России разработал и утвердил оспариваемый нормативный правовой акт.

Порядок определяет правила подачи, приема и рассмотрения заявлений на получение специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, согласования, оформления и выдачи (отказа в выдаче) указанного специального разрешения.

Согласно разъяснению, данному в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

Доводы административного истца о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением порядка его регистрации, являются несостоятельными.

В соответствии с абзацем четырнадцатым пункта 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации при наличии разногласий по проекту нормативного правового акта, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, предусмотренной пунктом 3(1) указанных Правил, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения.

Как установлено судом, проект приказа Минтранса России «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства» (далее — проект приказа) был размещен на официальном сайте (www.regulation.gov.ru) в период с 29 июня по 26 июля 2017 г. с целью проведения процедуры публичного обсуждения, а также процедуры независимой антикоррупционной экспертизы. На проект приказа получено отрицательное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия (письмо Минэкономразвития России от 17 октября 2017 г. № 29422-СШ/Д26и). В ходе рассмотрения доработанного проекта приказа Минэкономразвития России представило свои замечания (письмо от 16 апреля 2019 г. № 11621-СШ/Д26и), в связи с чем было проведено согласительное совещание, по результатам которого принято совместное решение считать все разногласия урегулированными (письмо Минэкономразвития России от 25 апреля 2019 г. № 12944-СШ/Д26и).

Определяя порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов предусматривают, что она осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и независимой антикоррупционной экспертизой в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (часть 2 статьи 1).

На проект приказа получено заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (письмо от 26 июля 2017 г. № АСМАП-7-2-1122). Письмом от 6 июня 2019 г. № ИА-Д2-22/8887 оспариваемый приказ направлен в Минюст России на государственную регистрацию, который коррупциогенных факторов не выявил.

Устанавливая порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии предусматривают оценку регулирующего воздействия проектов актов, которая проводится с учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в подготовленном разработчиком проекте акта. Так, средняя степень регулирующего воздействия — проект акта содержит положения, изменяющие ранее предусмотренные законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их установлению, и (или) положения, приводящие к увеличению ранее предусмотренных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (подпункт «б» пункта 6).

Из представленных суду письменных документов следует, что оспариваемые положения проекта не содержали положений, предусмотренных подпунктом «б» пункта 6 названных Правил, и повторное направление проекта нормативного правового акта, а также его повторное размещение на официальном сайте (regulation.gov.ru) в целях проведения публичного обсуждения не требовалось. Следовательно, установленный порядок оценки регулирующего воздействия проекта приказа, проверки его на коррупциогенность соблюден.

При таких обстоятельствах представленное административным истцом суду заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы от 20 февраля 2020 г. не может быть принято в качестве доказательства, свидетельствующего о наличии коррупциогенного фактора, предусматривающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения.

Раздел II оспариваемого нормативного правового акта определяет порядок подачи заявления на получение специального разрешения, который предусматривает требования к заявлению на получение специального разрешения с определением маршрута движения (пункт отправления — пункт назначения) без указания промежуточных пунктов (пункт 8), а пункт 9 Порядка — перечень документов, которые прилагаются к заявлению, включая сведения о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении (в случае перевозки груза) — сведения изготовителя, производителя груза, эксплуатационные документы, содержащие информацию о весогабаритных параметрах груза (подпункт 3).

Данные положения Порядка соответствуют законодательству об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.

Регулируя отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, являющимися частью транспортной системы Российской Федерации, Федеральный закон «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» в статье 2 закрепляет основные понятия, используемые для целей данного Федерального закона, ее пункт 8 раскрывает содержание понятия маршрута как пути следования транспортного средства между пунктами отправления и назначения, который не предполагает указание промежуточных пунктов. Следовательно, доводы административного истца о противоречии пункта 8 Порядка пункту 8 статьи 2 названного Федерального закона являются несостоятельными.

Осуществляя правовое регулирование движения по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусматривает, что требования к организации движения по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере дорожного хозяйства (часть 3 статьи 31).

В подпункте 3 пункта 9 Порядка конкретизированы сведения о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении, в частности весовые и габаритные параметры груза (его составных частей) в транспортном положении, которые определяются заводом-изготовителем. Заявитель в качестве документа, подтверждающего технические характеристики планируемого к перевозке груза, может представить в уполномоченный орган письмо или иной документ производителя продукции, заверенный подписью уполномоченного лица и печатью (при наличии) данного производителя или информацию с официальных сайтов заводов-изготовителей. В случае ликвидации завода-изготовителя груза возможно представление заверенных копий соответствующих документов владельцем перевозимого груза.

Документы, подтверждающие технические характеристики и конструктивные особенности транспортного средства и груза, необходимы для проверки массы, осевых нагрузок и габаритов транспортного средства, оценки возможности движения транспортного средства по заявленному маршруту (прохождение по мостовым сооружениям, под искусственными сооружениями, в тоннелях) и осуществления расчета платы в счет возмещения вреда, который будет нанесен автомобильным дорогам тяжеловесным транспортным средством.

Федеральный закон «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в пункте 21 статьи 3 предусматривает обеспечение сохранности автомобильных дорог, которое рассматривается как комплекс мероприятий, направленных на соблюдения требований, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, владельцами таких автомобильных дорог (в области ремонта и содержания автомобильных дорог), пользователями таких автомобильных дорог (в области использования автомобильных дорог), должностными лицами, юридическими и физическими лицами (в области использования полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог). К числу указанных мероприятий относится введение и соблюдение режима эксплуатации тяжеловесных и (или) крупногабаритных транспортных средств, движение которого по автомобильным дорогам требует получения специального разрешения, для чего необходимо согласование в установленном порядке маршрута такого транспортного средства (часть 6 статьи 31 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Раздел VI оспариваемого нормативного правового акта регулирует вопросы выдачи специального разрешения. В соответствии с подпунктом 11 пункта 39 Порядка уполномоченный орган принимает решение об отказе в выдаче специального разрешения, если отсутствует согласование владельцев автомобильных дорог или согласующих организаций, если не требуется разработка специального проекта и (или) проекта организации дорожного движения, что соответствует пункту 1 части 6 статьи 31 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающему для получения специального разрешения согласование в порядке, установленном частью 7 данной статьи, маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, а также транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов.

Доводы административного истца о противоречии подпункта 11 пункта 39 Порядка Федеральному закону «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» являются несостоятельными, поскольку основаны на ошибочном толковании норм материального права.

Ссылки административного истца на противоречие оспариваемых положений нормативного правового акта приказу Минэкономразвития России «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В случае несогласия с отказом в выдаче специального разрешения административный истец вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления А. о признании недействующим приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 5 июня 2019 г. № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---