Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 09.06.2020 № АПЛ20-101

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 11.02.2020 № АКПИ19-857, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Минтранса России от 05.06.2019 № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Ш.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению А. о признании недействующим приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 5 июня 2019 г. № 167 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства»

по апелляционной жалобе А. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2020 г. по делу № АКПИ19-857 об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца А., поддержавшего апелляционную жалобу, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства транспорта Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 5 июня 2019 г. № 167 (далее также — Приказ) утвержден Порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства (далее также — Порядок).

Приказ зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее также — Минюст России) 26 июля 2019 г. № 55406, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 26 июля 2019 г.

Порядок определяет правила подачи, приема и рассмотрения заявлений на получение специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, согласования, оформления и выдачи (отказа в выдаче) указанного специального разрешения (пункт 1).

Индивидуальный предприниматель А., видом деятельности которого является перевозка автомобильным транспортом негабаритного и тяжеловесного груза, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании Приказа недействующим, указав в заявлении, что Министерством транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) не соблюдена процедура принятия нормативного правового акта, так как при его разработке и регистрации нарушены положения нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу. Ссылался на нарушение пунктов 6, 12, 15 - 25 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318; пунктов 3, 14 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009; постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»; приказа Министерства экономического развития Российской Федерации (далее также — Минэкономразвития России) от 27 мая 2013 г. № 290 «Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия».

По мнению административного истца, в пункте 8 Порядка установлен запрет на указание в маршруте движения промежуточных пунктов между пунктами отправления и назначения, который противоречит пункту 8 статьи 2 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Данный запрет привел к увеличению количества заявлений на получение специальных разрешений, поскольку по сложным маршрутам в настоящее время необходимо получение нескольких разрешений. Закрепление в указанной норме словосочетания «без указания промежуточных пунктов» является коррупциогенным фактором, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил. После такого дополнения проект Приказа не проходил публичных обсуждений и не направлялся на экспертизу в Минэкономразвития России.

Подпунктом 3 пункта 9 Порядка введены новые положения о предоставлении помимо сведений о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении еще и сведений от изготовителя, производителя груза, эксплуатационных документов, содержащих информацию о весогабаритных параметрах груза. Ранее действовавший приказ Минтранса России от 24 июля 2012 г. № 258 предусматривал предоставление лишь сведений о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении, которые разрабатывал сам перевозчик. В настоящее время перевозчик не всегда имеет возможность предоставить сведения от изготовителя, производителя груза, эксплуатационные документы, содержащие информацию о весогабаритных параметрах груза, так как на день перевозки производитель груза может перестать существовать как юридическое лицо либо являться резидентом иностранного государства или производитель неизвестен. Также возможны ситуации, когда груз изменил свои геометрические и весовые параметры в процессе эксплуатации, вследствие аварии, теплового расширения, налипания продуктов переработки и многих различных факторов.

А. также указал, что проект оспариваемого приказа, направленный в Минэкономразвития России, отличается от проекта, представленного на регистрацию в Минюст России, в связи с чем административный истец считает, что на регистрацию представлен проект Приказа, не прошедший согласование и проверку на коррупциогенность в Минэкономразвития России, чем нарушен порядок его государственной регистрации. Административный истец полагает, что разработчик не рассмотрел все предложения, поступившие в установленный срок по итогам публичного обсуждения проекта Приказа и сводного отчета. Приказ препятствует его предпринимательской деятельности, так как содержит невыполнимые требования и дает государственным органам возможность создавать разные условия по своему усмотрению субъектам предпринимательской деятельности.

В суде первой инстанции А. поддержал административный иск, а также просил признать недействующим подпункт 11 пункта 39 Порядка, в связи с его противоречием статье 71 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Представители Минтранса России и Минюста России исковые требования не признали, указав в письменных возражениях, что Приказ принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением установленной процедуры, соответствует законодательству Российской Федерации, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2020 г. административное исковое заявление А. оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с таким решением, А. в апелляционной жалобе просит его отменить, как незаконное и необоснованное, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Считает, что судом первой инстанции неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам административного дела, судом неправильно применены и истолкованы нормы материального права.

Минюст России своего представителя в суд апелляционной инстанции не направил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Проверив Приказ на соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что по настоящему административному делу такое основание для признания недействующим Приказа отсутствует.

Частью 1 статьи 1 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также — Закон об автомобильных дорогах) предусмотрено, что отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог, в том числе на платной основе, и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются этим законом.

Пунктом 13.1 статьи 11 данного федерального закона к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено установление порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства.

Из содержания частей 1, 2 и 9 статьи 31 названного закона следует, что порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, включая порядок согласования маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Положением о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395, определено, что федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим в том числе функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере автомобильного транспорта, дорожного хозяйства, обеспечения транспортной безопасности, является указанное министерство, которое вправе принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, включая порядок выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортных средств, осуществляющих перевозки опасных, тяжеловесных и (или) крупногабаритных грузов (пункт 1, подпункты 5.2, 5.2.53.30).

С учетом приведенных норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Минтрансом России в пределах предоставленных ему полномочий. При этом суд обоснованно признал несостоятельными доводы административного истца о том, что Приказ принят с нарушением порядка его государственной регистрации.

Абзацем четырнадцатым пункта 3 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации предусмотрено, что при наличии разногласий по проекту нормативного правового акта, в том числе выявленных по результатам проведения оценки регулирующего воздействия, предусмотренной пунктом 3(1) данных правил, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта, обеспечивает обсуждение указанного проекта и выявленных разногласий с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти с целью поиска взаимоприемлемого решения. При недостижении согласия федеральные органы исполнительной власти оформляют протоколы согласительных совещаний, которые подписываются соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или по указанию руководителей их заместителями, имеющими разногласия.

Проект нормативного правового акта, по которому имеются не урегулированные по результатам проведенных согласительных совещаний разногласия, может быть подписан (утвержден) руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и направлен на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации (абзац пятнадцатый).

При рассмотрении настоящего административного дела судом установлено, что проект Приказа был размещен на официальном сайте (http://www.regulation.gov.ru) в период с 29 июня по 26 июля 2017 г. с целью проведения процедуры публичного обсуждения, а также процедуры независимой антикоррупционной экспертизы. Первоначально в письме от 17 октября 2017 г. № 29422-СШ/Д26и Минэкономразвития России высказало отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия проекта Приказа. В дальнейшем при его доработке в письме от 16 апреля 2019 г. № 11621-СШ/Д26и Минэкономразвития России представило замечания, рассмотренные на согласительном совещании, по результатам которого принято совместное решение считать все разногласия урегулированными (письмо Минэкономразвития России от 25 апреля 2019 г. № 12944-СШ/Д26и).

Поскольку оспариваемые предписания проекта Приказа не содержали положений, предусмотренных подпунктом «б» пункта 6 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318, повторное направление проекта нормативного правового акта для оценки регулирующего воздействия в Минэкономразвития России, а также его повторное размещение на официальном сайте (http://www.regulation.gov.ru) не требовались.

В силу части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Согласно Правилам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации и независимой антикоррупционной экспертизой в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Из материалов административного дела видно, что на проект Приказа получено заключение по результатам независимой антикоррупционной экспертизы Ассоциации международных автомобильных перевозчиков (письмо от 26 июля 2017 г. № АСМАП-7-2-1122). При государственной регистрации Приказа в Минюсте России коррупциогенных факторов не выявлено.

Следовательно, порядок проверки Приказа на коррупциогенность был соблюден.

Раздел II Порядка регламентирует порядок подачи заявления на получение специального разрешения. Абзац десятый пункта 8 Порядка предусматривает, что в заявлении указывается маршрут движения (пункт отправления — пункт назначения с указанием их адресов в населенных пунктах, если маршрут проходит по улично-дорожной сети населенных пунктов, без указания промежуточных пунктов). В пункте 9 Порядка определен перечень документов, которые прилагаются к заявлению, включая сведения о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении (в случае перевозки груза) — сведения изготовителя, производителя груза, эксплуатационные документы, содержащие информацию о весогабаритных параметрах груза (подпункт 3). Вопреки мнению административного истца приведенные предписания Порядка соответствуют законодательству об автомобильных дорогах и дорожной деятельности.

Так, согласно пункту 8 статьи 2 Федерального закона «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» маршрут — это путь следования транспортного средства между пунктами отправления и назначения. В данной норме отсутствует указание о промежуточных пунктах. Таким образом, противоречий абзаца десятого пункта 8 Порядка приведенной норме федерального закона не имеется.

В подпункте 3 пункта 9 Порядка Минтрансом России конкретизированы сведения о технических требованиях к перевозке заявленного груза в транспортном положении, в том числе весовые и габаритные параметры груза (его составных частей) в транспортном положении, которые определяются заводом-изготовителем. Требование сведений о технических характеристиках и конструктивных особенностях транспортного средства и груза связано с необходимостью проверки возможности прохождения данного транспортного средства с указанным грузом по заявленному маршруту, что согласуется с задачей обеспечения сохранности автомобильных дорог, предусмотренной пунктом 21 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах. При этом часть 6 статьи 31 данного закона к числу мероприятий по сохранности дорог относит введение и соблюдение режима эксплуатации тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, движение которых по автомобильным дорогам требует получения специального разрешения, для чего необходимо согласование в установленном порядке маршрута такого транспортного средства.

Как правильно указано в обжалуемом решении, в качестве документа, подтверждающего технические характеристики планируемого к перевозке груза, в уполномоченный орган могут быть представлены письмо или иной документ производителя продукции, заверенный подписью уполномоченного лица и печатью (при наличии) данного производителя, или информация с официальных сайтов заводов-изготовителей. В случае ликвидации завода — изготовителя груза возможно представление заверенных копий соответствующих документов владельцем перевозимого груза. Следовательно, оспариваемое предписание нельзя отнести к невыполнимым, как ошибочно полагает административный истец.

Подпункт 11 пункта 39 Порядка, предусматривающий, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в выдаче специального разрешения в случае, если отсутствует согласование владельцев автомобильных дорог или согласующих организаций, если не требуется разработка специального проекта и (или) проекта организации дорожного движения, обоснованно признан судом соответствующим пункту 1 части 6 статьи 31 Закона об автомобильных дорогах, согласно которому для получения специального разрешения необходимо согласование в порядке, установленном частью 7 данной статьи, маршрута тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства, а также транспортного средства, осуществляющего перевозки опасных грузов.

Доводы апелляционной жалобы о незаконности обжалуемого решения фактически повторяют административное исковое заявление и направлены на переоценку выводов суда первой инстанции, изложенных в решении, которые апелляционная инстанция находит правильными.

Установив, что Приказ принят уполномоченным органом власти с соблюдением требований к его форме и процедуре принятия, соответствует правовым нормам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении его иска.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу А. — без удовлетворения.

---