Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 15.04.2019 № АКПИ19-85

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца третьего пункта 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.11.2012 № 1202>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ассоциации ответственного предпринимательства в строительной отрасли, Л.Л., общества с ограниченной ответственностью «Охта Инжиниринг» о признании недействующим абзаца третьего пункта 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1202,

согласно абзацу третьему пункта 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций (далее также — Положение) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный надзор в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Ассоциация ответственного предпринимательства в строительной отрасли (далее — Ассоциация), индивидуальный предприниматель Л.Л., общество с ограниченной ответственностью «Охта Инжиниринг» (далее — ООО «Охта Инжиниринг») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим абзаца третьего пункта 2 Положения, ссылаясь на то, что оспариваемая норма противоречит пункту 17 статьи 1, части 2 статьи 47, части 4 статьи 48, части 2 статьи 52, части 21 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 6, статье 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» и нарушает их права и законные интересы.

Как указывают административные истцы, Ассоциация под своим прежним наименованием Некоммерческое партнерство «Объединение производителей проектных и строительных работ „Астериск“ 16 ноября 2011 г. по решению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр) внесена в государственный реестр саморегулируемых организации под регистрационным номером 0211, предмет саморегулирования — предпринимательская деятельность членов в области осуществления проектных и строительных работ, кроме работ, производители которых обязаны быть членами саморегулируемых организаций согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации. Впоследствии по требованию Росреестра сведения об Ассоциации исключены из государственного реестра саморегулируемых организаций. В своих решениях суды сослались на Положение, делая вывод о том, что Ассоциация с заявлением о внесении сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций должна обращаться в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор).»

В силу оспариваемой нормы с учетом ее трактовки и применения Росреестром и судебными органами Ассоциация, члены которой осуществляют предпринимательскую деятельность в строительной отрасли, для ведения которой не требуется обязательное членство в составе саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, создаваемых в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, не имеет возможность получить статус саморегулируемой организации на основании Федерального закона «О саморегулируемых организациях», то есть быть внесенной в государственный реестр саморегулируемых организаций каким-либо из уполномоченных на это федеральных органов исполнительной власти, следовательно, лишена возможности предоставить своим членам конкурентные преимущества за счет обеспечения их имущественной ответственности перед заказчиками и иными лицами. Редакция абзаца третьего пункта 2 Положения нуждается в корректировке.

В суде представитель административных истцов адвокат Л.А. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации (поручение от 7 марта 2019 г. № КЧ-П9-1677).

Представитель Правительства Российской Федерации А. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов адвоката Л.А., административного ответчика Правительства Российской Федерации А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно Федеральному закону от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 4).

Во исполнение предоставленных федеральным законодателем полномочий Правительство Российской Федерации постановлением от 22 ноября 2012 г. № 1202 утвердило Положение.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 26 ноября 2012 г. № 48, «Российской Бизнес-газете» 4 декабря 2012 г., действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 26 января 2019 г. № 45, размещенного на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 30 января 2019 г., опубликованного в Собрании законодательства Российской Федерации 4 февраля 2019 г. № 5.

Абзац третий пункта 2 Положения, предусматривающий полномочия Ростехнадзора как федерального органа исполнительной власти по государственному надзору в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, соответствует действующему законодательству в области организации и осуществления государственного контроля (надзора).

Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» определяет государственный контроль (надзор) как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также как деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (статья 2).

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации являются несостоятельными и не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку не регулируют вопросы компетенции федерального органа исполнительной власти в сфере государственного надзора.

Статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации раскрывает содержание основных понятий, используемых в названном Кодексе. Так, в пункте 17 этой статьи дано определение саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства.

Регулируя вопросы инженерных изысканий для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства, архитектурно-строительного проектирования, осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, Градостроительный кодекс Российской Федерации в части 2 статьи 47, части 4 статьи 48, части 2 статьи 52 предусматривает право индивидуальных предпринимателей или юридических лиц, не являющихся членами саморегулируемых организаций, членство в которых является обязательным, на выполнение работ по договорам о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства с иными лицами, не являющимися застройщиками, техническими заказчиками или лицами, получившими разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с частью 2.1 статьи 52 поименованного Кодекса индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, не являющиеся членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, могут выполнять работы по договорам строительного подряда, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, в случае, если размер обязательств по каждому из таких договоров не превышает трех миллионов рублей.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Абзац третий пункта 2 Положения по своему содержанию является определенным.

Несогласие административных истцов с судебными постановлениями арбитражных судов, принятыми по вопросам исключения сведений о Некоммерческом партнерстве «Объединение производителей проектных и строительных работ „Астериск“ из государственного реестра саморегулируемых организаций, об отказе Ассоциации ответственного предпринимательства в строительной отрасли во внесении сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю (надзору) за их деятельностью, не может рассматриваться как правовая неопределенность. При разрешении конкретного дела суд обязан осуществить правовую оценку подлежащих применению нормативных правовых актов. Проверка законности и обоснованности судебных постановлений осуществляется в порядке, установленном законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах.»

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ассоциации ответственного предпринимательства в строительной отрасли, Л.Л., общества с ограниченной ответственностью «Охта Инжиниринг» о признании недействующим абзаца третьего пункта 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1202, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---