Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 16.07.2019 № АПЛ19-244

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 15.04.2019 № АКПИ19-90, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 30.16.1 Правил рыболовства для Волжско-Каспийского рыбохозяйственного бассейна, утв. Приказом Минсельхоза России от 26.05.2015 № 214>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Горчаковой Е.В., Шамова А.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ассоциации ответственного предпринимательства в строительной отрасли, Л., общества с ограниченной ответственностью «Охта Инжиниринг» о признании недействующим абзаца третьего пункта 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1202,

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административных истцов — адвоката Люкшина А.М., поддержавшего апелляционную жалобу, представителя Правительства Российской Федерации А., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1202 утверждено Положение о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций (далее — Положение).

Нормативный правовой акт опубликован 26 ноября 2012 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 48 и 4 декабря 2012 г. в «Российской Бизнес-газете» № 46.

Абзацем третьим пункта 2 Положения предусмотрено, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный надзор в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

Ассоциация ответственного предпринимательства в строительной отрасли (далее — Ассоциация), индивидуальный предприниматель Л., общество с ограниченной ответственностью «Охта Инжиниринг» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующим абзац третий пункта 2 Положения. В обоснование заявления административные истцы ссылались на то, что оспариваемая норма противоречит пункту 17 статьи 1, части 2 статьи 47, части 4 статьи 48, частям 2, 2.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 6, статье 13 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о саморегулируемых организациях) и нарушает их права и законные интересы.

В административном исковом заявлении указано, что Ассоциация под своим прежним наименованием — Некоммерческое партнерство «Объединение производителей проектных и строительных работ „Астериск“ по решению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее — Росреестр), являющейся федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение реестра саморегулируемых организаций, в отношении которых не определен орган государственного надзора, 16 ноября 2011 г. была внесена в государственный реестр саморегулируемых организаций. Предметом саморегулирования являлась предпринимательская деятельность членов организации в области осуществления проектных и строительных работ, кроме работ, производители которых обязаны быть членами саморегулируемых организаций согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации. Однако впоследствии решением Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30 сентября 2014 г., оставленным в силе постановлениями Тринадцатого Арбитражного апелляционного суда от 3 февраля 2015 г. и Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 мая 2015 г., было удовлетворено требование Росреестра об исключении сведений об Ассоциации из государственного реестра саморегулируемых организаций. При этом суды сослались на постановление Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2012 г. № 1202, сделав вывод о том, что с заявлением о внесении сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций Ассоциация должна обращаться в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее — Ростехнадзор).»

Позиция Росреестра, основанная на оспариваемом предписании Положения и поддержанная арбитражными судами, состоит в том, что надзор за деятельностью всех саморегулируемых организаций в строительной отрасли, предмет саморегулирования которых связан с выполнением инженерных изысканий, проектных и (или) строительных работ, и ведение государственного реестра таких организаций должны осуществляться Ростехнадзором.

При этом Ассоциация не соответствует требованиям, предъявляемым главой 6.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к саморегулируемым организациям в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства, и не претендует на внесение сведений о ней в государственный реестр саморегулируемых организаций, ведение которого осуществляет Ростехнадзор, поскольку заявляет иной, чем у названных организаций, предмет саморегулирования. Кроме того, члены Ассоциации осуществляют предпринимательскую деятельность, для ведения которой не требуется обязательное членство в составе указанных саморегулируемых организаций.

В силу оспариваемой нормы с учетом ее трактовки и применения Росреестром и арбитражными судами Ассоциация не может получить статус саморегулируемой организации на основании Закона о саморегулируемых организациях, то есть быть внесенной в государственной реестр саморегулируемых организаций каким-либо из уполномоченных на это федеральных органов исполнительной власти, и, следовательно, лишена возможности предоставить своим членам конкурентные преимущества за счет обеспечения их имущественной ответственности перед заказчиками и иными лицами. В связи с этим редакция абзаца третьего пункта 2 Положения, по мнению административных истцов, нуждается в корректировке.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и прав административных истцов не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением, административные истцы подали апелляционную жалобу, в которой просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы указывают на правовую неопределенность оспариваемой нормы. При этом ссылаются на то, что, рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции должен был применить часть 3 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Согласно данной норме закона в случае, если при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд установит, что применение на практике оспариваемого нормативного правового акта или его отдельных положений не соответствует истолкованию данного нормативного правового акта или его отдельных положений, выявленному судом с учетом места данного акта в системе нормативных правовых актов, суд указывает на это в мотивировочной и резолютивной частях решения по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая доводы административных истцов необоснованными.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая административным истцам в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему делу такое основание для признания абзаца третьего пункта 2 Положения недействующим отсутствует.

Частью 1 статьи 4 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлено, что определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

На основании приведенной нормы федерального закона суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Правительство Российской Федерации вправе было утвердить Положение, закрепив в нем полномочия Ростехнадзора как федерального органа исполнительной власти по государственному надзору в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

При этом суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что абзац третий пункта 2 Положения не противоречит каким-либо нормативным правовым актам большей юридической силы, в том числе приведенным в административном исковом заявлении предписаниям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Так, в пункте 17 статьи 1 названного кодекса дано определение саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства.

Часть 2 статьи 47, часть 4 статьи 48, часть 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливают, что работы по договорам о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком или лицом, получившим разрешение на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором), должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, которые являются членами саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования или строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства. Работы по указанным договорам, заключенным с иными лицами, могут выполняться индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, не являющимися членами таких саморегулируемых организаций.

Частью 2.1 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, не являющиеся членами саморегулируемых организаций в области строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, могут выполнять работы по договорам строительного подряда, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором, в случае, если размер обязательств по каждому из таких договоров не превышает трех миллионов рублей.

Судом первой инстанции в обжалуемом решении правомерно отмечено, что абзац третий пункта 2 Положения не может рассматриваться как противоречащий изложенным нормам закона, поскольку они не регулируют вопросы, связанные с полномочиями федерального органа исполнительной власти в сфере государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций.

Следует отметить, что полномочия Ростехнадзора по осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства и ведению реестра указанных организаций также закреплены в постановлении Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. № 864, которое административными истцами не оспаривается.

Довод апелляционной жалобы о правовой неопределенности оспариваемой нормы нельзя признать состоятельным, поскольку ее содержание свидетельствует об обратном. В абзаце третьем пункта 2 Положения ясно указано, что Ростехнадзор осуществляет государственный надзор в отношении саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства.

При этом данное предписание не регламентирует вопрос о том, в какой федеральный орган исполнительной власти должны обращаться организации для внесения сведений о них в реестр саморегулируемых организаций.

Заявляя о незаконности Положения в оспариваемой части, административные истцы фактически просят определить компетентный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций, членство в которых не является обязательным в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, и на ведение реестра таких организаций. Однако разрешение данного вопроса в силу действующего законодательства отнесено к исключительной компетенции Правительства Российской Федерации.

Довод административных истцов в апелляционной жалобе о необходимости признать применение на практике абзаца третьего пункта 2 Положения не соответствующим истолкованию названной нормы, выявленному судом с учетом ее места в действующей системе нормативных правовых актов, сводится к пересмотру судебных постановлений арбитражных судов, вынесенных в отношении Ассоциации. Между тем при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность указанных судебных актов, основанных на оценке фактических обстоятельств конкретных дел.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, абзац третий пункта 2 Положения не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал административным истцам в удовлетворении заявленного требования.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ассоциации ответственного предпринимательства в строительной отрасли, Л., общества с ограниченной ответственностью «Охта Инжиниринг» — без удовлетворения.

---