Решение Верховного Суда РФ от 15.11.2019 № АКПИ19-783

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Распоряжений Правительства РФ от 28.08.2019 NN 1917-р, 1918-р>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре Б.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям закрытого акционерного общества «Арктиксервис», общества с ограниченной ответственностью «Северо-западная рыбопромышленная компания-Мурманск» о признании частично незаконными распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р и распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р,

Правительством Российской Федерации 28 августа 2019 г. распоряжением № 1917-р утвержден перечень видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота добычи (вылова) крабов, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (далее также — Перечень).

В приложении к распоряжению Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р установлены размер и количество предметов аукциона по продаже права на заключение договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (далее также — Размер и количество предметов аукциона по продаже права на заключение договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов).

Закрытое акционерное общество «Арктиксервис» (далее — ЗАО «Арктиксервис») и общество с ограниченной ответственностью «Северо-западная рыбопромышленная компания-Мурманск» (далее — ООО «СЗРК-Мурманск») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании незаконными распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р в части включения в Перечень краба камчатского и краба-стригуна опилио Северного рыбохозяйственного бассейна и распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р в части включения краба камчатского и краба-стригуна опилио Северного рыбохозяйственного бассейна в приложение к данному распоряжению, ссылаясь на то, что оспариваемые положения ненормативных правовых актов противоречат части 3 статьи 36, части 1 статьи 54 Конституции Российской Федерации, пункту 2 статьи 1, статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 13, 29.4, 31, 33.5, 33.6 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и нарушают права и законные интересы административных истцов, создают для рыбопромышленников дискриминационные условия в зависимости от региона добычи краба.

Как указывают административные истцы, они осуществляют вылов камчатского краба и краба-стригуна опилио в районе Баренцева моря на основании договоров о закреплении и предоставлении доли квоты на вылов водных биологических ресурсов. Оспариваемыми распоряжениями Правительства Российской Федерации краб камчатский и краб-стригун опилио Баренцева моря, доли квот на добычу которых принадлежат ЗАО «Арктиксервис» и ООО «СЗРК-Мурманск», включены в перечень видов крабов, подлежащих реализации на инвестиционных аукционах. В октябре 2019 г. на основании приказа Федерального агентства по рыболовству от 29 августа 2019 г. № 443 состоялся аукцион по продаже права на заключение договора о закреплении доли квоты добычи крабов, предоставленной в инвестиционных целях. Исходя из положений частей 2 - 3 статьи 29.4 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» общие допустимые уловы, распределяемые применительно к «инвестиционной» квоте, будут выделяться из общих допустимых уловов, распределяемых применительно к обычной квоте на вылов краба камчатского и краба-стригуна опилио, в связи с чем реализация на инвестиционных аукционах долей квот на вылов краба камчатского и краба-стригуна опилио Баренцева моря фактически означает изъятие части долей квоты на вылов указанных водных биологических ресурсов, принадлежащих административным истцам.

В суде представители административных истцов ЗАО «Арктиксервис», ООО «СЗРК-Мурманск» Б.О., А., Н., И. поддержали заявленные требования и пояснили суду, что оспариваемые распоряжения фактически санкционируют свободное изъятие и перераспределение долей квот ЗАО «Арктиксервис» и ООО «СЗРК-Мурманск» на добычу камчатского краба и краба-стригуна опилио Баренцева моря. Также в перечень видов крабов для реализации на инвестиционных аукционах включен краб камчатский. Данный вид ракообразных относится к крабоидам, а не крабам, которые образуют самостоятельный вид ракообразных, отличающийся от крабов по своим морфологическим признакам. Кроме того, оспариваемыми распоряжениями в отсутствие какого-либо объективного (нормативного, экономического) обоснования из всех видов крабов, доли квот на добычу которых были распределены на аукционах в 2016 — 2017 годах, Правительство Российской Федерации включило в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, только краба-стригуна опилио Баренцева моря, тем самым предоставив в данной части необоснованные преимущества участникам рынка, которые ведут свою деятельность в Дальневосточном бассейне, поскольку их доли квот остались неизменными и не уменьшились за счет «инвестиционной» квоты.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству сельского хозяйства Российской Федерации (поручение от 5 октября 2019 г. № КЧ-П11-8512).

Представители Правительства Российской Федерации О., Д. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые ненормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушают прав административных истцов в сфере предпринимательской деятельности.

Выслушав объяснения представителей административных истцов ЗАО «Арктиксервис», ООО «СЗРК-Мурманск» Б.О., А., Н., И., административного ответчика Правительства Российской Федерации О., Д., исследовав материалы дела, заслушав судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

В соответствии со статьей 18 названного Федерального конституционного закона Правительство Российской Федерации организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации.

Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“ в части совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов» Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» дополнен статьей 29.4, предусматривающей в части 1, что добыча (вылов) видов крабов, в отношении которых выделена квота, предусмотренная пунктом 12 части 1 статьи 30 данного Федерального закона, осуществляется юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, указанными в части 3 статьи 16 названного Федерального закона и зарегистрированными в прибрежном субъекте Российской Федерации, относящемся к рыбохозяйственному бассейну, в котором выделена квота, предусмотренная пунктом 12 части 1 статьи 30 поименованного Федерального закона, с которыми по результатам аукционов заключены договоры, предусмотренные статьей 33.8 указанного Федерального закона, в рамках которых в срок не более пяти лет со дня заключения таких договоров должны быть реализованы проекты по строительству объектов на территории Российской Федерации. Перечень таких объектов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Частью 4 статьи 29.4 приведенного Федерального закона предусмотрено, что перечень видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота, предусмотренная пунктом 12 части 1 статьи 30 названного Федерального закона, требования к проектам, указанным в части 1 данной статьи, конкретные сроки их реализации, которые не могут превышать пяти лет со дня заключения договора, предусмотренного статьей 33.8 поименованного Федерального закона, примерная стоимость, а также требования к объектам, строительство которых предусмотрено такими проектами, включая их технические характеристики, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 38.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» размер и количество предметов аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях (лотов) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение предоставленных федеральным законодательством полномочий Правительством Российской Федерации 28 августа 2019 г. изданы распоряжения № 1917-р и № 1918-р (размещены на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 29 августа 2019 г., опубликованы в Собрании законодательства Российской Федерации 2 сентября 2019 г., № 35).

Регулируя отношения, возникающие в области рыболовства, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» определяет квоту добычи (вылова) водных биоресурсов как часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемая в целях осуществления рыболовства (пункт 13 статьи 1).

Статья 30 указанного Федерального закона содержит перечень видов квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в который включены как квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, так и квоты добычи (вылова) крабов, предоставленные в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства.

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р и распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р регулируют добычу (вылов) крабов в рамках выделенной квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях.

Из содержания части 4 статьи 29.4 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» следует, что перечень видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, при осуществлении промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В перечне видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота добычи (вылова) крабов, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства указаны виды крабов: краб камчатский, краб синий, краб равношипый, краб-стригун опилио, краб-стригун бэрди, краб-стригун ангулятус, краб-стригун красный, краб-колючий, краб волосатый четырехугольный, а также определены районы добычи (вылова) крабов.

В отношении краба камчатского — это Северный рыбохозяйственный бассейн (Баренцево море), Дальневосточный рыбохозяйственный бассейн (зона Чукотское море, зона Чукотская, зона Западно-Беринговоморская, подзона Карагинская, подзона Петропавловско-Командорская, зона Северо-Курильская, зона Южно-Курильская, подзона Северо-Охотоморская, подзона Западно-Камчатская, подзона Восточно-Сахалинская, подзона Камчатско-Курильская, подзона Западно-Сахалинская, подрайон Центральная часть Охотского моря).

В отношении краба-стригуна опилио — это Северный рыбохозяйственный бассейн (Баренцево море), Дальневосточный рыбохозяйственный бассейн (зона Чукотское море, зона Чукотская, зона Западно-Беринговоморская, подзона Карагинская, подзона Петропавловско-Командорская, зона Северо-Курильская, зона Южно-Курильская, подзона Северо-Охотоморская, подзона Западно-Камчатская, подзона Камчатско-Курильская, подзона Западно-Сахалинская, подрайон Центральная часть Охотского моря (те же районы добычи (вылова) крабов, что и для краба камчатского).

Определение Перечня обусловлено требованиями законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов и соответствует таким принципам данного законодательства, как приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов; приоритет сохранения особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, согласно которому осуществление рыболовства в отношении особо ценных и ценных видов водных биоресурсов ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами; установление дифференцированного правового режима водных биоресурсов, согласно которому при определении правового режима указанных водных биоресурсов должны учитываться их биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район добычи (вылова) и другие факторы, предусмотренные статьей 2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» одним из основных принципов законодательства указывает определение объема добычи (вылова) водных биоресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов, в том числе информации о производстве и реализации рыбной и иной продукции из водных биоресурсов (пункт 7.1 статьи 2).

Размер и количество предметов аукциона по продаже права на заключение договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, установленные распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р, определяют виды крабов, включая краба камчатского и краба-стригуна опилио, районы добычи (вылова) крабов, размер предмета аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (в процентах), количество предметов аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства. В частности для таких видов крабов, как краб камчатский и краб-стригун опилио, указан район добычи (вылова) Баренцево море, определен размер предмета аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты — 20%, количество предметов аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты — 5, что соответствует части 3 статьи 38.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Ссылка административных истцов на статьи 33.5, 33.6 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку эти нормы устанавливают возможность досрочного расторжения и изменения договора о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов, договора пользования рыболовным участком и договора пользования водными биоресурсами, вопросы, касающиеся утверждения перечня видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, при осуществлении промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, размера и количества предметов аукциона по продаже права на заключение договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, данные нормы не регулируют.

Оспариваемые положения распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р и распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р не содержат положений, свидетельствующих об изменении условий договоров о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов во внутренних морских водах Российской Федерации в территориальном море Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, Каспийском море для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, на что ссылаются административные истцы.

Согласно пункту 1 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами, действующим в момент его заключения. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р и распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р направлены на обеспечение добычи (вылова) краба камчатского и краба-стригуна опилио в Северном рыбохозяйственном бассейне (Баренцево море), которое не создавало бы угрозы их сохранению, способности к воспроизводству и устойчивому существованию, и не могут рассматриваться как противоречащие приведенным нормам гражданского законодательства.

Вопреки утверждениям административных истцов, оспариваемые акты не содержат положений, предполагающих изъятие части долей промышленной квоты на вылов камчатского краба и краба-стригуна опилио Баренцева моря, которые принадлежат им на основании действующих договоров, так как они регулируют добычу краба по квотам в инвестиционных целях. Поскольку административные истцы осуществляют добычу краба на основании иной квоты, распоряжения не ограничивают их права на добычу водных биоресурсов согласно полученной ими квоте.

Доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции», в связи с тем, что Правительство Российской Федерации включило в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, только краба-стригуна опилио Баренцева моря, тем самым предоставив необоснованные преимущества участникам рынка, которые ведут свою деятельность в Дальневосточном бассейне, являются несостоятельными. Законодатель определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (статья 4 Федерального закона «О защите конкуренции»).

Оспариваемые распоряжения изданы Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, направлены на обеспечение рационального использования водных биологических ресурсов и одновременно — повышение уровня конкуренции, привлечение дополнительного инвестирования в данный сектор экономики государства, его экономический рост. Включение в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, только краба-стригуна опилио Баренцева моря не свидетельствует о создании для рыбопромышленников дискриминирующих условий в зависимости от региона добычи краба.

Нельзя согласиться с доводами административных истцов о незаконности включения крабоидов района Баренцева моря в перечень видов крабов, в отношении которых предоставляется инвестиционная квота. Термин «крабы» не соотносится с конкретной группой ракообразных и применяется в системе правовых актов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в качестве группирующего понятия, объединяющего крабоидов и настоящих крабов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 227 КАС РФ суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решений незаконными, если они соответствуют нормативным правовым актам и не нарушают права, свободы и законные интересы административных истцов.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 227 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административных исковых заявлений закрытого акционерного общества «Арктиксервис», общества с ограниченной ответственностью «Северо-западная рыбопромышленная компания-Мурманск» о признании частично незаконными распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р и распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---