Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 05.03.2020 № АПЛ19-570

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 15.11.2019 № АКПИ19-783, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими Распоряжений Правительства РФ от 28.08.2019 NN 1917-р, 1918-р>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Рыженкова А.М.,

при секретаре Г.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям закрытого акционерного общества «Арктиксервис», общества с ограниченной ответственностью «Северо-западная рыбопромышленная компания-Мурманск» о признании частично незаконными распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1917-р и распоряжения Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р

по апелляционной жалобе административных истцов на решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2019 г. по делу № АКПИ19-783, которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административных истцов Н., поддержавшего апелляционную жалобу, представителей Правительства Российской Федерации О. и Ф., возражавших против доводов апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации распоряжением от 28 августа 2019 г. № 1917-р (далее — Распоряжение № 1917-р) утвердило перечень видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота добычи (вылова) крабов, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (далее также — Перечень).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2019 г. № 1918-р (далее — Распоряжение № 1918-р) утвержден перечень объектов на территории Российской Федерации, проекты по строительству которых должны быть реализованы в рамках договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства. В приложении к данному распоряжению установлены размер и количество предметов аукциона по продаже права на заключение договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства.

Закрытое акционерное общество «Арктиксервис» (далее — ЗАО «Арктиксервис») и общество с ограниченной ответственностью «Северо-западная рыбопромышленная компания-Мурманск» (далее — ООО «СЗРК-Мурманск») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административными исковыми заявлениями о признании незаконными Распоряжения № 1917-р в части включения в Перечень краба камчатского и краба-стригуна опилио Северного рыбохозяйственного бассейна и Распоряжения № 1918-р в части включения краба камчатского и краба-стригуна опилио Северного рыбохозяйственного бассейна в приложение к данному распоряжению. В обоснование заявлений ссылались на то, что оспариваемые положения противоречат части 3 статьи 36, части 1 статьи 54 Конституции Российской Федерации, пункту 2 статьи 1, статье 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 13, 29.4, 31, 33.5, 33.6 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Закон о рыболовстве), статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), нарушают права и законные интересы административных истцов, создают для рыбопромышленников дискриминационные условия в зависимости от региона добычи краба.

В административных исковых заявлениях указано, что ЗАО «Арктиксервис» и ООО «СЗРК-Мурманск» осуществляют вылов камчатского краба и краба-стригуна опилио в районе Баренцева моря на основании договоров о закреплении и предоставлении доли квоты на вылов водных биологических ресурсов. Оспариваемыми в части распоряжениями Правительства Российской Федерации краб камчатский и краб-стригун опилио Баренцева моря, доли квот на добычу которых принадлежат административным истцам, включены в перечень видов крабов, подлежащих реализации на инвестиционных аукционах. В октябре 2019 г. на основании приказа Федерального агентства по рыболовству от 29 августа 2019 г. № 443 состоялся аукцион по продаже права на заключение договора о закреплении доли квоты добычи крабов, предоставленной в инвестиционных целях. Исходя из положений частей 2, 3 статьи 29.4 Закона о рыболовстве общие допустимые уловы, распределяемые применительно к инвестиционной квоте, будут выделяться из общих допустимых уловов, распределяемых применительно к обычной квоте на вылов краба камчатского и краба-стригуна опилио, в связи с чем реализация на инвестиционных аукционах долей квот на вылов краба камчатского и краба-стригуна опилио Баренцева моря фактически означает изъятие части долей квоты на вылов указанных водных биологических ресурсов, принадлежащих административным истцам.

В суде первой инстанции представители ЗАО «Арктиксервис» и ООО «СЗРК-Мурманск» поддержали заявленные требования, пояснив, что распоряжения в оспариваемой части фактически санкционируют свободное изъятие и перераспределение долей квот административных истцов на добычу краба камчатского и краба-стригуна опилио Баренцева моря. При этом в перечень видов крабов для реализации на инвестиционных аукционах включен краб камчатский, относящийся к крабоидам, которые образуют самостоятельный вид ракообразных, отличающийся от крабов по своим морфологическим признакам. Кроме того, Правительство Российской Федерации в отсутствие какого-либо объективного обоснования включило в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, только краба-стригуна опилио Баренцева моря, тем самым предоставив в этой части неправомерное преимущество участникам рынка, которые ведут свою деятельность в Дальневосточном бассейне, поскольку их доли квот остались неизменными и не уменьшились за счет инвестиционной квоты.

Правительство Российской Федерации возражало против удовлетворения административного иска, указав, что Распоряжение № 1917-р и Распоряжение № 1918-р изданы в пределах его полномочий, соответствуют действующему законодательству, прав административных истцов в сфере предпринимательской деятельности не нарушают.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2019 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Не согласившись с таким решением, ЗАО «Арктиксервис» и ООО «СЗРК-Мурманск» подали апелляционную жалобу, в которой просили его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

В жалобе указано, что оспариваемые распоряжения Правительства Российской Федерации, изданные при неправильном применении положений статьи 29.4 Закона о рыболовстве, влекут автоматическое сокращение общих допустимых уловов краба камчатского и краба-стригуна опилио в районе Баренцева моря, распределенных применительно к квоте добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства.

По мнению административных истцов, оспариваемые акты в части включения в них краба камчатского и краба-стригуна опилио фактически придали обратную силу статье 29.4 Закона о рыболовстве, ухудшающей их положение, поскольку она предполагает уменьшение общих допустимых уловов, распределяемых между рыбопромышленниками применительно к промышленной квоте на вылов крабов (в натуральном выражении — в тоннах).

Административные истцы ссылаются также на то, что Правительство Российской Федерации из всех разыгранных на аукционах 2016 — 2017 гг. видов крабов в Северном и Дальневосточном рыбохозяйственных бассейнах необоснованно включило в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, только краба-стригуна опилио Баренцева моря, вследствие чего нарушило нормы статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку данное обстоятельство ведет к ограничению конкуренции и создает дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих вылов (добычу) краба в Северном рыбохозяйственном бассейне.

Кроме того, включение краба камчатского Баренцева моря, относящегося по своим морфологическим признакам не к крабам, а к крабоидам, в перечень видов крабов, в отношении которых предоставляется инвестиционная квота, противоречит действующему законодательству.

В письменном отзыве на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, считая, что оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, судом принимается решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). По настоящему делу такое основание для признания Распоряжения № 1917-р и Распоряжения № 1918-р в оспариваемой части незаконными отсутствует.

Согласно статье 29.4 Закона о рыболовстве (введена Федеральным законом от 1 мая 2019 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“ в части совершенствования порядка распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов») добыча (вылов) видов крабов, в отношении которых выделена квота, предусмотренная пунктом 12 части 1 статьи 30 этого закона, осуществляется юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, указанными в части 3 статьи 16 данного закона и зарегистрированными в прибрежном субъекте Российской Федерации, относящемся к рыбохозяйственному бассейну, в котором выделена квота, предусмотренная пунктом 12 части 1 статьи 30 названного закона, с которыми по результатам аукционов заключены договоры, предусмотренные статьей 33.8 поименованного закона, в рамках которых в срок не более пяти лет со дня заключения таких договоров должны быть реализованы проекты по строительству объектов на территории Российской Федерации. Перечень таких объектов устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 1).

Перечень видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота, предусмотренная пунктом 12 части 1 статьи 30 Закона о рыболовстве, требования к проектам, указанным в части 1 приведенной статьи, конкретные сроки их реализации, которые не могут превышать пяти лет со дня заключения договора, предусмотренного статьей 33.8 названного закона, примерная стоимость, а также требования к объектам, строительство которых предусмотрено такими проектами, включая их технические характеристики, устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 4).

Частью 3 статьи 38.1 Закона о рыболовстве предусмотрено, что размер и количество предметов аукциона в электронной форме по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях (лотов) устанавливаются Правительством Российской Федерации.

С учетом приведенных законоположений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Распоряжение № 1917-р об утверждении перечня видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), в отношении которых предоставляется право на добычу (вылов), а также выделена квота добычи (вылова) крабов, предоставленная в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, и Распоряжение № 1918-р, в приложении к которому установлены размер и количество предметов аукциона по продаже права на заключение договоров о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, изданы Правительством Российской Федерации в пределах имеющихся у него полномочий.

Пункт 13 статьи 1 Закона о рыболовстве понимает под квотой добычи (вылова) водных биоресурсов часть общего допустимого улова водных биоресурсов, определяемую в целях осуществления рыболовства.

В части 1 статьи 30 данного закона предусмотрены виды квот добычи (вылова) водных биоресурсов, в том числе квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, а также квоты добычи (вылова) крабов, предоставленные в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (пункты 1, 12).

Как правомерно отмечено в обжалуемом решении, оспариваемые распоряжения Правительства Российской Федерации регламентируют вопросы, связанные с добычей (выловом) крабов в рамках выделенной квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях.

В Перечне, утвержденном Распоряжением № 1917-р, указаны виды крабов, а также районы их добычи (вылова). Так, в отношении краба камчатского — это Северный рыбохозяйственный бассейн (Баренцево море), Дальневосточный рыбохозяйственный бассейн (зона Чукотское море, зона Чукотская, зона Западно-Беринговоморская, подзона Карагинская, подзона Петропавловско-Командорская, зона Северо-Курильская, зона Южно-Курильская, подзона Северо-Охотоморская, подзона Западно-Камчатская, подзона Восточно-Сахалинская, подзона Камчатско-Курильская, подзона Западно-Сахалинская, подрайон Центральная часть Охотского моря). В отношении краба-стригуна опилио приведены те же районы добычи (вылова), кроме Восточно-Сахалинской подзоны Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна.

Содержание Перечня в части включения в него краба камчатского и краба-стригуна опилио не противоречит каким-либо нормативным актам большей юридической силы и соответствует принципам законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов.

К таким принципам частью 1 статьи 2 Закона о рыболовстве отнесены, в частности: приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов (пункт 2); приоритет сохранения особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, согласно которому осуществление рыболовства в отношении особо ценных и ценных видов водных биоресурсов ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами (пункт 3); установление дифференцированного правового режима водных биоресурсов, согласно которому при определении правового режима указанных водных биоресурсов должны учитываться их биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район добычи (вылова) и другие факторы (пункт 4); предоставление в пользование водных биоресурсов гласно и открыто, согласно которому информация о таком предоставлении, в том числе о распределении квот добычи (вылова) водных биоресурсов между лицами, у которых возникает право на добычу (вылов) указанных водных биоресурсов, общедоступна (пункт 7); определение объема добычи (вылова) водных биоресурсов с учетом экологических, социальных и экономических факторов, в том числе информации о производстве и реализации рыбной и иной продукции из водных биоресурсов (пункт 7.1).

В приложении к Распоряжению № 1918-р определены виды крабов; районы добычи (вылова) крабов; размер предмета аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов, предоставленной в инвестиционных целях в области рыболовства, для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства (в процентах); количество предметов аукциона по продаже права на заключение указанного договора. Так, для краба камчатского и краба-стригуна опилио Баренцева моря определены размер предмета аукциона — 20%, количество предметов аукциона — 5. Данные положения оспариваемого акта соответствуют части 3 статьи 38.1 Закона о рыболовстве и не могут рассматриваться как нарушающие права административных истцов. Других нормативных правовых актов, обладающих большей юридической силой, которые по-иному определяют размер и количество предметов аукциона по продаже права на заключение договора о закреплении и предоставлении доли квоты добычи (вылова) крабов в инвестиционных целях, не имеется.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемые распоряжения Правительства Российской Федерации изданы при ошибочном применении положений статьи 29.4 Закона о рыболовстве и влекут автоматическое сокращение общих допустимых уловов краба камчатского и краба-стригуна опилио в районе Баренцева моря, распределенных административным истцам применительно к квоте добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, является несостоятельным.

В силу части 3 статьи 29.4 Закона о рыболовстве общий допустимый улов определенных видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), распределяемый применительно к квоте, предусмотренной пунктом 12 части 1 статьи 30 этого закона, устанавливается в размере пятидесяти процентов общих допустимых уловов таких водных биоресурсов в соответствующих районах добычи (вылова), распределяемых применительно к квоте, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 30 названного закона, в зависимости от видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), определяемых в перечне в соответствии с частью 4 данной статьи.

Таким образом, общий допустимый улов определенных видов крабов в определенных районах их добычи (вылова), распределяемый применительно к инвестиционной квоте, установлен непосредственно федеральным законом. Оспариваемые акты не содержат каких-либо положений, вступающих в противоречие с приведенной нормой.

При этом Распоряжение № 1917-р и Распоряжение № 1918-р регулируют вопросы, связанные с добычей (выловом) краба в рамках инвестиционной квоты, в то время как административные истцы осуществляют добычу краба на основании квоты, предусмотренной пунктом 1 части 1 статьи 30 Закона о рыболовстве (промышленная квота). Следовательно, оспариваемые акты не ограничивают их права на добычу водных биоресурсов согласно полученной ими на основании действующих договоров квоте.

Нельзя согласиться с утверждением апелляционной жалобы о том, что оспариваемые распоряжения в части включения в них краба камчатского и краба-стригуна опилио фактически придали обратную силу статье 29.4 Закона о рыболовстве, ухудшающей положение административных истцов.

Принятие Правительством Российской Федерации Распоряжения № 1917-р и Распоряжения № 1918-р не повлекло за собой изменения условий договоров о закреплении доли квоты добычи (вылова) водных биоресурсов в морских водах для осуществления промышленного рыболовства и (или) прибрежного рыболовства, заключенных между административными истцами и Федеральным агентством по рыболовству до вступления в силу статьи 29.4 Закона о рыболовстве.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что Правительство Российской Федерации из всех разыгранных на аукционах 2016 — 2017 гг. видов крабов в Северном и Дальневосточном рыбохозяйственных бассейнах безосновательно включило в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, только краба-стригуна опилио Баренцева моря, вследствие чего нарушило нормы статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку данное обстоятельство ведет к ограничению конкуренции и создает дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, осуществляющих вылов (добычу) краба в Северном рыбохозяйственном бассейне, является необоснованной.

Согласно пункту 8 статьи 4 Закона о защите конкуренции дискриминационными условиями признаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.

Включение краба-стригуна опилио Баренцева моря в перечень видов крабов, подлежащих распределению на инвестиционных аукционах, не может рассматриваться как создание неравных условий ведения предпринимательской деятельности, поскольку данное положение относится в равной мере ко всем хозяйствующим субъектам, занимающимся этим видом предпринимательской деятельности в Северном рыбохозяйственном бассейне.

Как правильно указано в обжалуемом решении, оспариваемые распоряжения направлены на обеспечение рационального использования водных биологических ресурсов и одновременно на повышение уровня конкуренции, привлечение дополнительного инвестирования в данный сектор экономики государства и его экономический рост.

Судом первой инстанции правомерно отвергнут довод административных истцов о незаконности включения крабоидов района Баренцева моря в перечень видов крабов, в отношении которых предоставляется инвестиционная квота. В законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов термин «крабы» используется в качестве группирующего понятия, объединяющего крабов и крабоидов, и не соотносится с конкретной группой ракообразных, о чем свидетельствует, в частности, норма части 2 статьи 54 Закона о рыболовстве.

Выводы суда первой инстанции основаны на нормах материального права, проанализированных в решении, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Поскольку по настоящему делу отсутствуют основания для признания Распоряжения № 1917-р и Распоряжения № 1918-р в оспариваемой части незаконными, судом в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принято решение об отказе в удовлетворении требований административных истцов.

Предусмотренных законом оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества «Арктиксервис» и общества с ограниченной ответственностью «Северо-западная рыбопромышленная компания — Мурманск» — без удовлетворения.

---