Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 23.10.2019 № АКПИ19-623

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 17, 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» о признании частично недействующими пунктов 17, 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

согласно пункту 17 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — Правила) если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.

В соответствии с пунктом 18 Правил собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

Общество с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» (далее — ООО «Красноярская рециклинговая компания») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 17, 18 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют пунктам 1, 10 статьи 24.6, пунктам 1, 2, 4, 6 статьи 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в той мере, в которой ими допускается возможность самостоятельной ликвидации собственниками земельных участков мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов без заключения с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, в зоне деятельности которого находятся данные земельные участки, договора на оказание услуг по ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. Кроме того, по мнению административного истца, оспариваемые нормы Правил, допускающие организацию потоков твердых коммунальных отходов от мест их несанкционированного размещения до объектов размещения, обработки, обезвреживания, захоронения, не соответствующих территориальной схеме обращения с отходами субъекта Российской Федерации, противоречат основной цели введенного законодателем правового регулирования деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами, лишают это правовое регулирование смысла.

Как указывает административный истец, приказом Министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края от 10 августа 2018 г. № 1/1635-од ему присвоен статус регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Красноярской левобережной технологической зоны Красноярского края, а также 10 августа 2018 г. с указанным министерством заключено соглашение об организации соответствующей деятельности. В результате применения оспариваемых положений Правил собственники земельных участков, находящихся в территориальной зоне деятельности административного истца как регионального оператора, не заключают с ним договоры об оказании услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, предусматривающие ликвидацию мест их несанкционированного размещения. На практике в большинстве случаев места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов располагаются на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. При этом органы местного самоуправления, руководствуясь оспариваемыми пунктами Правил, по итогам проведенных конкурентных процедур закупок заключают длящиеся договоры об оказании услуг по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с лицами, не являющимися региональными операторами по обращению с ними, что приводит к организации регулярных потоков твердых коммунальных отходов, не соответствующих территориальным схемам обращения с отходами субъектов Российской Федерации.

Так, 19 февраля 2019 г. Департаментом муниципального заказа администрации г. Красноярска в единой информационной системе www.zakupki.gov.ru и на сайте оператора электронной площадки ООО «РТС-Тендер» по адресу www.rts-tender.ru было размещено извещение № 0119300019819000113 о проведении электронного аукциона на право заключения контракта об оказании услуг по сбору и транспортировке отходов с несанкционированных свалок, находящихся на территории Октябрьского района г. Красноярска в 2019 г. Процедура электронного аукциона состоялась 15 марта 2019 г. В соответствии с протоколом подведения итогов указанного электронного аукциона от 20 марта 2019 г. единая комиссия по проведению закупок, рассмотрев вторые части заявок на участие в электронном аукционе, признала соответствующей установленным требованиям одну из них и в связи с этим приняла решение признать электронный аукцион несостоявшимся и заключить контракт с единственным участником, не обладающим статусом регионального оператора в территориальной зоне, включающей Октябрьский район г. Красноярска. Административным истцом предъявлено заявление в арбитражный суд о признании указанного аукциона и заключенного по его итогам договора недействительными. Дело № АЗЗ-11013/2019 в настоящее время рассматривается Арбитражным судом Красноярского края.

В суде представитель административного истца ООО «Красноярская рециклинговая компания» С. поддержал заявленные требования и пояснил, что свалки находятся на землях муниципальных образований. Оспариваемые положения нормативного правового акта, по существу, выводят места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов из-под действия законодательной реформы в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации (поручение от 26 августа 2019 г. № КЧ-П9-7276).

Представитель Правительства Российской Федерации П. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ООО «Красноярская рециклинговая компания» С., административного ответчика Правительства Российской Федерации П., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Статьей 5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области обращения с отходами относится установление правил обращения с твердыми коммунальными отходами. В силу пункта 2 статьи 24.6 названного Федерального закона правила обращения с твердыми коммунальными отходами утверждаются Правительством Российской Федерации.

Во исполнение требований федерального законодателя постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 утверждены Правила, действующие в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 15 декабря 2018 г. № 1572.

Оспариваемый нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г., № 47.

Правила устанавливают порядок осуществления накопления, сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твердых коммунальных отходов, заключения договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, а также основания, по которым юридическое лицо может быть лишено статуса регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 1 Правил).

Пункт 17 Правил предусматривает ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самим региональным оператором в случае, если собственник земельного участка не обеспечит ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самостоятельно, а пункт 18 Правил обязывает собственника земельного участка самостоятельно обеспечить ликвидацию такого места или заключить договор на оказание услуг по его ликвидации с региональным оператором. Из содержания указанных пунктов Правил следует, что они регулируют отношения по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на земельном участке собственника, соответствуют нормам законодательства в области обращения с отходами, земельного и гражданского законодательства, и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Охрана земель согласно статье 13 Земельного кодекса Российской Федерации представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия как по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, так и защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» определяет твердые коммунальные отходы как отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также отнесены отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами (статья 1).

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта пунктам 1, 10 статьи 24.6, пунктам 1, 2, 4, 6 статьи 24.7 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» являются несостоятельными. Положения статьи 24.6 указанного Федерального закона предусматривают, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами. Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы в соответствии с пунктом 10 данной статьи обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность.

Статья 24.7 названного Федерального закона регулирует отношения по заключению договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов. Такой договор является публичным для регионального оператора, и региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности. В соответствии с пунктом 4 данной статьи собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

При несанкционированном размещении твердых коммунальных отходов собственники земельных участков не являются собственниками этих отходов, в связи с чем обязанность, предусмотренная пунктом 4 статьи 24.7 поименованного Федерального закона, у них не возникает.

Требования к территориальной схеме обращения с отходами установлены статьей 13.3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Территориальная схема обращения с отходами должна включать в себя, в том числе данные о нахождении источников образования и мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации, а также схему потоков отходов от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, которая является обязательной для операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами (пункт 10 статьи 24.6) и не определяет механизм ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

Правовое регулирование в области обращения с отходами согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» осуществляется данным Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. Нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, который бы по-иному регулировал отношения собственника земельного участка по обеспечению ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, не имеется.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» о признании частично недействующими пунктов 17, 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---