Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 06.02.2020 № АПЛ19-525

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 23.10.2019 № АКПИ19-623, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 17, 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» о признании частично недействующими пунктов 17, 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2019 г., по делу № АКПИ19-623, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 г. № 1156 утверждены Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (далее — Правила).

Нормативный правовой акт официально опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 17 ноября 2016 г., в Собрании законодательства Российской Федерации 21 ноября 2016 г. № 47.

Пункт 17 Правил предусматривает, что, если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует место несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. В этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов.

Согласно пункту 18 Правил собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

Общество с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 17, 18 Правил, указав, что они не соответствующих пунктам 1, 10 статьи 24.6, пунктам 1, 2, 4, 6 статьи 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) в той мере, в которой они допускают возможность самостоятельной ликвидации собственниками земельных участков мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов без заключения с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, в зоне деятельности которого находятся данные земельные участки, договора на оказание услуг по ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов. Полагает, что оспариваемые нормы Правил допускают организацию потоков твердых коммунальных отходов от мест их несанкционированного размещения до объектов их размещения, обработки, обезвреживания, захоронения, не соответствующих территориальной схеме обращения с отходами субъекта Российской Федерации, что противоречит основной цели введенного законодателем правового регулирования деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами. Общество является региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории Красноярской левобережной технологической зоны Красноярского края и осуществляет соответствующую деятельность. По мнению административного истца, оспариваемые положения Правил позволяют собственникам земельных участков, находящихся в территориальной зоне деятельности Общества как регионального оператора, не заключать с ним договоры об оказании услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, предусматривающие ликвидацию мест их несанкционированного размещения. На практике места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов часто располагаются на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности. При этом органы местного самоуправления, руководствуясь оспариваемыми пунктами Правил, по итогам проведенных конкурентных процедур закупок заключают длящиеся договоры об оказании услуг по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с лицами, не являющимися региональными операторами по обращению с ними. Это приводит к организации регулярных потоков твердых коммунальных отходов, не соответствующих территориальным схемам обращения с отходами субъектов Российской Федерации. Общество обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением о признании недействительным электронного аукциона на право заключения контракта об оказании услуг по сбору и транспортировке отходов с несанкционированных свалок, находящихся на территории Октябрьского района г. Красноярска, с участником, не обладающим статусом регионального оператора в территориальной зоне, включающей указанный район, а также заключенного по его итогам договора. Однако решение по данному делу судом не принято. Считает, что Правила должны содержать для собственников земельных участков обязанность ликвидировать места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов исключительно путем заключения договора с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации возражал против удовлетворения заявленного требования, ссылаясь на то, что Правила изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2019 г. административное исковое заявление Общества оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как необоснованное и незаконное, и принять по административному делу новое решение об удовлетворении административного иска. Полагает, что оспариваемые пункты Правил противоречат пунктам 1, 10 статьи 24.6, пунктам 1, 2, 4, 6 статьи 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ и не соответствуют основной цели введенного законодателем правового регулирования деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами.

В судебное заседание апелляционной инстанции административный истец не явился, о месте и времени судебного заседания извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Проверив оспариваемые положения на их соответствие нормативным правовым актам, регулирующим рассматриваемые правоотношения и имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что по настоящему административному делу такое основание для признания недействующими пунктов 17 и 18 Правил отсутствует.

Правительство Российской Федерации, реализуя полномочия, предписанные статьями 13 и 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также статьей 5 и пунктом 2 статьи 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ, установило Правила.

Правовое регулирование в области обращения с отходами согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона № 89-ФЗ осуществляется данным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В силу статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Статья 13 Земельного кодекса Российской Федерации возлагает на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков обязанность проводить мероприятия как по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, так и по защите земель, в том числе от их загрязнения химическими веществами, отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

Таким образом, собственник обязан поддерживать свой земельный участок в надлежащем состоянии. Федеральный закон № 89-ФЗ не предусматривает обязанность собственника земельного участка заключать договор об оказании услуг по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

В статье 1 Федерального закона № 89-ФЗ даны основные понятия, которые используются в данном законе. Так, к твердым коммунальным отходам относятся отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также отнесены отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами. Обращение с отходами — это деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов; при этом сбор отходов — прием отходов в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения лицом, осуществляющим их обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение; транспортирование отходов — перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах; накопление отходов — складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

Согласно пункту 1 статьи 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации (то есть обращение с отходами) обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами в соответствии с региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами.

Пунктом 10 статьи 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ предусмотрено, что операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональные операторы обязаны соблюдать схему потоков твердых коммунальных отходов, предусмотренную территориальной схемой обращения с отходами субъекта Российской Федерации, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность (далее также — территориальная схема). Операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов, данные о месте нахождения которых включены в территориальную схему обращения с отходами, обязаны принимать твердые коммунальные отходы, образовавшиеся на территории субъекта Российской Федерации и поступившие из других субъектов Российской Федерации с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твердыми коммунальными отходами и не вправе отказываться от заключения таких договоров.

Как следует из приведенных законоположений, деятельность по «обращению с отходами» в понятии, определенном законодателем в Федеральном законе № 89-ФЗ, не осуществляется собственником земельного участка при ликвидации места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, поэтому требование пункта 1 статьи 24.6 указанного закона на собственника земельного участка не распространяется.

В силу пункта 3 статьи 13.3 этого закона территориальная схема должна включать в себя в том числе данные о нахождении источников образования отходов на территории субъекта Российской Федерации и данные о нахождении мест накопления отходов на территории субъекта Российской Федерации.

Территориальная схема устанавливает правовые основы для обеспечения централизованного потока твердых коммунальных отходов от источника их образования до объектов их обработки, утилизации, обезвреживания и не определяет механизм сбора твердых коммунальных отходов от мест их несанкционированного размещения. Права и обязанности регионального оператора не распространяются на потоки твердых коммунальных отходов, не определенных в территориальной схеме, то есть на правоотношения, связанные с вывозом твердых коммунальных отходов из мест их несанкционированного размещения.

Положения статьи 24.6 Федерального закона № 89-ФЗ, на которые ссылается Общество в обоснование заявленного требования, не определяют механизм сбора твердых коммунальных отходов с места несанкционированного размещения отходов, поскольку оно не является местом накопления отходов в понимании, данном Федеральным законом № 89-ФЗ. При этом несанкционированное место размещения твердых коммунальных отходов не указывается в территориальной схеме в качестве места накопления отходов, в соответствии с которой обязан осуществлять свою деятельность региональный оператор.

При таких данных несоответствие пунктов 17, 18 Правил указанным положениям закона отсутствует.

Статья 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ регулирует отношения по заключению договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов. В соответствии с пунктом 4 данной статьи собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

Согласно пункту 6 статьи 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ юридические лица, в результате деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы.

При несанкционированном размещении твердых коммунальных отходов собственники земельных участков не являются собственниками этих отходов, в связи с чем обязанность заключения договора, предусмотренная пунктом 4 статьи 24.7 указанного закона, у них не возникает.

Таким образом, требования пунктов 1, 2, 4, 6 статьи 24.7 Федерального закона № 89-ФЗ оспариваемыми нормами Правил не нарушаются.

Нормативный правовой акт большей юридической силы, предусматривающий отличный от Правил порядок оказания услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с места несанкционированного их размещения, отсутствует.

Доводы административного истца фактически сводятся к необходимости внесения в Правила требования к собственникам земельных участков заключать договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с места несанкционированного их размещения с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, то есть, по сути, к требованию решить вопрос об осуществлении нормативно-правового регулирования и внести в Правила соответствующие изменения в предлагаемой административным истцом редакции, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Установив отсутствие правовых норм большей юридической силы, которым бы противоречили оспоренные нормы Правил, суд первой инстанции правомерно отказал административному истцу в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Апелляционная жалоба не содержит оснований несогласия Общества с выводами суда, приведенные доводы были предметом рассмотрения в суде первой инстанции и получили надлежащую оценку в обжалуемом решении суда.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 23 октября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Красноярская рециклинговая компания» — без удовлетворения.

---