Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 25.09.2019 № АКПИ19-557

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Нефедова О.Н.,

при секретаре Б.А.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Аурат» о признании частично недействующим пункта 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587,

пункт 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 (далее — Перечень), включает объекты микробиологической промышленности, противочумные учреждения, осуществляющие эпидемиологический и микробиологический надзор за особо опасными инфекциями, объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации наркотических, токсических, психотропных, сильнодействующих и химически опасных веществ и препаратов и их смесей.

Открытое акционерное общество «Аурат» (далее — ОАО «Аурат») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 13 Перечня в части отнесения к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, объектов по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют действующему законодательству и нарушают его законные права и интересы, предусмотренные пунктом 2 статьи 1, пунктом 2 статьи 49, пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», создают правовую неопределенность в части применения указанного закона и Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», а также приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) от 31 марта 2008 г. № 186 «Об утверждении и введении в действие Общих требований по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов».

Как указывает административный истец, ОАО «Аурат» является предприятием частной формы собственности, осуществляет деятельность по производству коагулянтов для очистки питьевой воды, имеет действующую лицензию от 8 августа 2016 г. № ВХ-00-016126 на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов 1, 2, 3 классов опасности. ОАО «Аурат» соблюдает требования по обеспечению охраной опасных производственных объектов, что подтверждается паспортом безопасности объекта, согласованного с государственными структурами, заключенным договором на охрану с ООО ЧОП «АЛЕКС50», имеющим лицензию установленного образца.

Оспариваемые положения нормативного правового акта устанавливают необоснованный запрет на деятельность частных охранных организаций, что может быть предусмотрено только федеральным законом, и не содержат указаний на то, что объекты, поименованные в Перечне, должны охраняться ведомственной охраной федеральных органов исполнительной власти, в сфере ведения которых они находятся.

В суде представители административного истца ОАО «Аурат» П., Б.Я. поддержали заявленные требования и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы с превышением полномочий Правительства Российской Федерации и противоречат нормам Гражданского кодекса Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации (поручение от 30 июля 2019 г. № ЮБ-П4-6509).

Представители Правительства Российской Федерации А., З. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца ОАО «Аурат» П., Б.Я., административного ответчика Правительства Российской Федерации А., З., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Регулируя вопросы оказания услуг в сфере охраны, Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» устанавливает, что частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 11).

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвержден Перечень.

Нормативный правовой акт опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации 24 августа 1992 г., № 8 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 18 марта 2017 г. № 311).

Включение в пункт 13 Перечня объектов по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ соответствует действующему законодательству.

Частная детективная и охранная деятельность определяется Законом Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию), полученную в соответствии с данным Законом, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов (статья 1).

Названная деятельность осуществляется для сыска и охраны.

Часть 3 статьи 3 Закона Российской Федерации «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» закрепляет виды услуг, разрешаемых предоставлять в целях охраны, к которым отнесены охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 данной части (пункт 2).

Пункт 7 статьи 3 названного Закона разрешает предоставление услуг по охране объектов и (или) имущества, а также обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью 3 статьи 11 этого Закона. В соответствии с данной нормой частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Закрепив приведенные нормы, федеральный законодатель ограничил сферу деятельности частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации право определения объектов, услуги по охране которых эти организации оказывать не могут. Следовательно, доводы административного истца о том, что оспариваемые положения Перечня изданы с превышением полномочий Правительства Российской Федерации, являются несостоятельными.

Устанавливая перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, Правительство Российской Федерации осуществляет нормативно-правовое регулирование не произвольно, а на основе действующего законодательства в области охраны окружающей среды, об административных правонарушениях и иных нормативных актов, учитывая объективную оценку опасных химических веществ, в целях обеспечения безопасности Российской Федерации и ее граждан.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, осуществляется Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который определяет промышленную безопасность опасных производственных объектов как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1). Абзац пятнадцатый пункта 1 статьи 9 данного Федерального закона предусматривает обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц. При этом названный Федеральный закон не определяет, чьими средствами необходимо предотвращать проникновение на опасный производственный объект.

Федеральный закон «О противодействии терроризму» под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимает состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта (статья 3).

Поименованный Федеральный закон в пункте 4 части 2 статьи 5 предусматривает право Правительства Российской Федерации устанавливать обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса). Названный Федеральный закон также не определяет, кем обеспечивается антитеррористическая защищенность объектов.

Гражданский кодекс Российской Федерации в пункте 2 статьи 1, пункте 2 статьи 49, пункте 1 статьи 421 также не предусматривает право частных организаций, эксплуатирующих объекты по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ, обеспечивать их охрану силами и средствами частных охранных организаций.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта приказу Ростехнадзора «Об утверждении и введении в действие Общих требований по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно разъяснению, данному в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения. Оспариваемые положения пункта 13 Перечня по своему содержанию являются определенными.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества «Аурат» о признании частично недействующим пункта 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---