Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 14.01.2020 № АПЛ19-487

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 25.09.2019 № АКПИ19-557, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утв. Постановлением Правительства РФ от 14.08.1992 № 587>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Крупнова И.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Аурат» о признании частично недействующим пункта 13 перечня объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587,

по апелляционной жалобе открытого акционерного общества «Аурат» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2019 г. по делу № АКПИ19-557, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей открытого акционерного общества «Аурат» М., Р., Б., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителей Правительства Российской Федерации А., З.Р., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (пункт 1) утвержден перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, согласно приложению № 1 (далее также — Перечень). Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации 24 августа 1992 г., № 8.

Согласно пункту 13 Перечня к числу объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, относятся объекты микробиологической промышленности, противочумные учреждения, осуществляющие эпидемиологический и микробиологический надзор за особо опасными инфекциями, объекты по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации наркотических, токсических, психотропных, сильнодействующих и химически опасных веществ и препаратов и их смесей.

Открытое акционерное общество «Аурат» (далее также — ОАО «Аурат», Общество), являющееся предприятием частной формы собственности, которое осуществляет деятельность по производству коагулянтов для очистки питьевой воды (имеет действующую лицензию от 8 августа 2016 г. № ВХ-00-016126 на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов 1, 2, 3 классов опасности), обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 13 Перечня в части отнесения к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется, объектов по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ.

В обоснование заявленного требования ОАО «Аурат» указало, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют действующему законодательству и нарушают его законные права и интересы, как предприятия частной формы собственности, предусмотренные пунктом 2 статьи 1, пунктом 2 статьи 49, пунктом 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», создают правовую неопределенность в части применения указанного закона и Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», а также приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора) от 31 марта 2008 г. № 186 «Об утверждении и введении в действие Общих требований по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов».

Нарушение своих прав Общество усматривает в том, что оспариваемое положение Перечня устанавливает запрет на деятельность частных охранных организаций по охране объектов по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ. Полагает, что такой запрет может быть введен исключительно федеральным законом, а не подзаконным актом Правительства Российской Федерации.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец считает решение суда необоснованным и незаконным, принятым вследствие неправильного определения судом обстоятельств, имеющих значение для дела, поскольку Закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее — Закон о частной детективной и охранной деятельности), на который сослался суд в обжалуемом решении, устанавливает лишь порядок включения соответствующих объектов в Перечень, но не определяет критерии, по которым осуществляется их включение.

ОАО «Аурат» просит решение суда первой инстанции отменить и принять по данному административному делу новое решение об удовлетворении административного искового заявления ввиду неопределенности оспоренного правового регулирования, а также отсутствия федерального закона, который бы устанавливал, что «производство, хранение и переработка токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ» являются критерием для включения объектов в Перечень.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на нее представителей Правительства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены решения суда не находит.

Закон о частной детективной и охранной деятельности определяет, что частная детективная и охранная деятельность — это оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам имеющими специальное разрешение (лицензию), полученную в соответствии с данным законом, организациями и индивидуальными предпринимателями в целях защиты законных прав и интересов своих клиентов (статья 1).

Часть 3 статьи 3 названного выше закона закрепляет виды услуг, разрешаемых предоставлять в целях охраны. К ним отнесены: охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 данной части (пункт 2).

Пункт 7 части 3 статьи 3 поименованного закона разрешает предоставление услуг по охране объектов и (или) имущества, а также обеспечению внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, в отношении которых установлены обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности, за исключением объектов, предусмотренных частью 3 статьи 11 этого закона, в силу которой частная охранная деятельность не распространяется на объекты государственной охраны и охраняемые объекты, предусмотренные Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», а также на объекты, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в соответствии со статьей 23 которого Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений.

Реализуя предоставленные законом полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» утвердило оспоренный в части Перечень.

Положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» при издании Перечня нарушены не были.

С учетом изложенного выше суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Перечень утвержден Правительством Российской Федерации в пределах предоставленных полномочий с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд правильно исходил из того, что включение в пункт 13 Перечня объектов по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ соответствует действующему законодательству, так как федеральный законодатель ограничил сферу деятельности частных охранных организаций, предоставив Правительству Российской Федерации право определения объектов, услуги по охране которых эти организации оказывать не могут. Устанавливая перечень объектов, на которые частная охранная деятельность не распространяется, Правительство Российской Федерации действовало не произвольно, как ошибочно полагает административный истец, а на основе действующего законодательства в области охраны окружающей среды, об административных правонарушениях и иных нормативных актов, учитывая объективную оценку опасных химических веществ, в целях обеспечения безопасности Российской Федерации и ее граждан.

Правовое регулирование отношений, возникающих в процессе деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, осуществляется Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», который определяет понятие «промышленная безопасность опасных производственных объектов» как состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (статья 1).

Названный федеральный закон, направленный на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и тем самым на защиту прав и законных интересов граждан, защиту окружающей среды, предусматривает обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, предотвращать проникновение на опасный производственный объект посторонних лиц (абзац пятнадцатый пункта 1 статьи 9). При этом закон не определяет, чьими средствами необходимо предотвращать проникновение на опасный производственный объект.

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимает состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта (статья 3).

Как правильно отражено в обжалуемом решении, поименованный федеральный закон в пункте 4 части 2 статьи 5 предусматривает общее правило, согласно которому Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий), и не конкретизирует, какими структурами обеспечивается антитеррористическая защищенность объектов (территорий).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

По настоящему административному делу такое основание для признания недействующим оспоренного правового регулирования отсутствует.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, оспоренный в части правовой акт, принятый в установленном законом порядке, не противоречит, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь приведенной выше нормой, отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции правомерно отверг доводы административного истца о противоречии оспоренного правового регулирования пункту 2 статьи 1, пункту 2 статьи 49, пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», поскольку названные правовые нормы носят общий характер, не регламентируют непосредственно вопросы деятельности частных охранных организаций и не предусматривают, как ошибочно полагает Общество, право частных организаций, эксплуатирующих объекты по производству, хранению и переработке токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ, обеспечивать их охрану силами и средствами частных охранных организаций.

Доводы административного истца о противоречии оспоренного положения нормативного правового акта приказу Ростехнадзора от 31 марта 2008 г. № 186 «Об утверждении и введении в действие Общих требований по обеспечению антитеррористической защищенности опасных производственных объектов» правильно были признаны судом несостоятельными, поскольку в силу статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет его на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к числу которых приказ Ростехнадзора не относится.

Ссылки в апелляционной жалобе на то, что оспоренная (в части) правовая норма произвольно ограничивает деятельность частных охранных организаций, что критерии, по которым объекты включаются в Перечень, должны быть определены соответствующим федеральным законом, несостоятельны. Как указывалось выше, федеральный законодатель в Законе о частной детективной и охранной деятельности предоставил Правительству Российской Федерации право определять перечень объектов, услуги по охране которых частные охранные организации оказывать не могут.

Введенное нормативное правовое регулирование, направленное на надлежащее обеспечение безопасности объектов микробиологической промышленности, противочумных учреждений, осуществляющих эпидемиологический и микробиологический надзор за особо опасными инфекциями, объектов по производству, хранению и переработке, уничтожению и утилизации токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ и препаратов и их смесей, ввиду их особого режима, установленное Правительством Российской Федерации на основании закона, не может рассматриваться как нарушающее права ОАО «Аурат» в сфере предпринимательской деятельности.

Утверждения административного истца, приведенные и в возражениях на отзыв Правительства Российской Федерации на рассматриваемую апелляционную жалобу, о правовой неопределенности оспариваемого нормативного положения ввиду использования в нем, в частности, понятия «химически опасные вещества», определения которого в самом акте нет, но которое также используется в Федеральном законе от 21 июля 2011 г. «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», в то время как Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 8.2.2) и Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (статья 47) используют понятие «потенциально опасные химические вещества», не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда, как основанные на предположениях о необходимых способах правового регулирования рассматриваемых правоотношений, что не означает незаконности и необоснованности самого предписания, имеющего ясно выраженное правовое содержание и не допускающего его неоднозначного толкования.

В силу Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» токсические вещества — вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие приведенные в приложении № 1 к данному закону характеристики.

Пунктом 3.2.15 ГОСТ Р 22.0.05-94 «Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Техногенные чрезвычайные ситуации. Термины и определения» предусмотрено: опасное химическое вещество — химическое вещество, прямое или опосредованное, воздействие которого на человека может вызвать острые и хронические заболевания людей или их гибель.

В пункте 3.2.18 данного ГОСТ дано понятие термина химически опасный объект — объект, на котором хранят, перерабатывают, используют или транспортируют опасные химические вещества, при аварии на котором или при разрушении которого может произойти гибель или химическое заражение людей, сельскохозяйственных животных и растений, а также химическое заражение окружающей природной среды.

Формулировка оспоренного положения пункта 13 Перечня отвечает общеправовым критериям определенности, ясности и недвусмысленности и не может рассматриваться как вносящая в правовое регулирование неопределенность. Понятия, используемые в оспоренной правовой норме, применяются в законодательной технике. Данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует его единообразное понимание или существует такая угроза, ОАО «Аурат» не представило.

Довод в апелляционной жалобе о необходимости введения в пункте 13 Перечня соответствующей градации и конкретизации объектов, связанных с производством, хранением и переработкой токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ, а также о том, что перечень объектов, подпадающих под действие пункта 13 Перечня, намного шире, чем перечень объектов, действительно являющихся опасными производственными, по сути, сводится к требованию решить вопрос об осуществлении нормативно-правового регулирования и внести в Перечень соответствующие изменения в предлагаемой административным истцом редакции, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Объекты, на которых, в частности: получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются воспламеняющиеся вещества, горючие вещества, взрывчатые вещества, токсичные вещества, высокотоксичные вещества, вещества, представляющие опасность для окружающей среды, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» относит к категории опасных производственных объектов (приложение № 1 к названному закону). При этом в зависимости от уровня потенциальной опасности аварий на них для жизненно важных интересов личности и общества опасные производственные объекты подразделяются на соответствующие классы опасности, которые устанавливаются в соответствии с приложением № 2 к названному закону исходя из количества опасного вещества или наименования, вида опасных веществ, которые одновременно находятся или могут находиться на опасном производственном объекте.

Оспоренные требования промышленной безопасности приведенным выше правовым нормам не противоречат.

С учетом изложенного выше ссылка в апелляционной жалобе на отсутствие федерального закона, который бы устанавливал, что производство, хранение и переработка токсических, сильнодействующих и химически опасных веществ являются критериями для включения соответствующих объектов в Перечень, несостоятельна.

Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспоренного правового регулирования, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Аурат» — без удовлетворения.

---