Решение Верховного Суда РФ от 15.07.2019 № АКПИ19-209

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующими пункта 4, подпункта 5.1 пункта 5, пунктов 30, 74, 75, 85, 88-90 и 136 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утв. Приказом МВД России от 31.01.2013 № 65>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Д.В. о признании недействующими пункта 4, подпункта 5.1 пункта 5, пунктов 30, 74, 75, 85, 88 - 90 и 136 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 января 2013 г. № 65,

приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 января 2013 г. № 65 (далее — Приказ) утвержден Порядок обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 6 мая 2013 г., № 28315, и опубликован 17 мая 2013 г. в «Российской газете», № 104.

Порядком установлено, что выплата денежного довольствия за текущий месяц производится один раз в период с 20 по 25 число (пункт 4). Выплата денежного довольствия ранее установленного пунктом 4 Порядка периода производится сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации (далее — сотрудник), убывающему в отпуск, — не позднее трех дней до убытия, без учета выходных и нерабочих праздничных дней (подпункт 5.1 пункта 5). Сотрудникам, зачисленным в распоряжение, премии могут быть выплачены на основании приказа руководителя с учетом фактического объема выполняемых ими служебных обязанностей в пределах двадцати пяти процентов оклада денежного содержания (пункт 30). Денежное довольствие за время основных, дополнительных, каникулярных отпусков, отпусков по личным обстоятельствам, отпусков по окончании образовательной организации высшего образования МВД России, а также других видов отпусков в случае, если их оплата предусмотрена законодательством Российской Федерации, выплачивается исходя из установленных на день убытия в отпуск оклада денежного содержания и ежемесячных дополнительных выплат (пункт 74). В случае изменения размера денежного довольствия в период нахождения сотрудника в отпуске ему производится соответствующий перерасчет по возвращении из отпуска (пункт 75).

Пунктом 85 Порядка предусмотрено, что в случае освобождения сотрудника от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью ему выплачивается денежное довольствие за весь период временной нетрудоспособности в размере, установленном ко дню освобождения от выполнения служебных обязанностей в связи с временной нетрудоспособностью.

В силу пункта 88 Порядка сотруднику, находящемуся в распоряжении, выплачивается денежное довольствие, исчисляемое исходя из размера должностного оклада по последней замещаемой должности, оклада по специальному званию, а также ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) и коэффициентов (районных, за службу в высокогорных районах, за службу в пустынных и безводных местностях) и процентных надбавок к денежному довольствию за службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Пункт 89 Порядка закрепляет, что сотруднику, находящемуся в распоряжении и выполняющему обязанности по последней замещаемой им должности, на основании приказа руководителя денежное довольствие выплачивается в полном размере.

Согласно пункту 90 Порядка сотруднику, находящемуся в распоряжении и не выполняющему обязанностей по последней замещаемой должности, с учетом фактического объема выполняемых им служебных обязанностей, помимо выплат, указанных в пункте 88 Порядка, по решению руководителя могут также производиться следующие дополнительные выплаты: ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационное звание; ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия службы; ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну; премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей; поощрительные выплаты за особые достижения в службе; надбавка за риск; коэффициенты и процентные надбавки.

Решением руководителя материальная помощь в размере одного оклада денежного содержания, установленного на день осуществления выплаты, оказывается ежегодно при уходе сотрудника в основной отпуск или в иные сроки по рапорту сотрудника. Если в течение календарного года сотрудник не обращался с рапортом о выплате ему материальной помощи за текущий год, то материальная помощь в размере одного оклада денежного содержания, установленного на день осуществления выплаты, оказывается ему на основании приказа руководителя в декабре текущего года (пункт 136 Порядка).

Д.В., уволенный со службы в органах внутренних дел, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими приведенных норм Порядка, ссылаясь на то, что они не соответствуют положениям статей 5, 11, 136 Трудового кодекса Российской Федерации (далее — ТК РФ), статей 2 и 121 Федерального закона от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 247-ФЗ), статей 36, 38 и 68 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 342-ФЗ) и нарушают его право на своевременное получение денежного содержания при уходе в отпуск, право на отдых, право на получение материальной помощи в связи с уходом в отпуск, право на получение денежного содержания в полном объеме в период временной нетрудоспособности и ежегодного отпуска.

Административный истец и его представитель Д.Н., надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явились.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России) и Минюст России указали, что Приказ издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной компетенции, оспариваемые нормативные положения не противоречат актам большей юридической силы, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

В судебном заседании представители МВД России — К.А. и Минюста России — К.Н. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Отношения, связанные с денежным довольствием и пенсионным обеспечением сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, обеспечением жилыми помещениями, медицинским обеспечением сотрудников, граждан Российской Федерации, уволенных со службы в органах внутренних дел, членов их семей и лиц, находящихся (находившихся) на их иждивении, а также с предоставлением им иных социальных гарантий, регулирует Федеральный закон № 247-ФЗ, который в части 18 статьи 2 установил, что Порядок обеспечения сотрудников денежным довольствием определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники.

Во исполнение предписания закона и на основании пункта 1, подпункта 10 пункта 21 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. № 248 (действовало на дату издания Приказа), утвержден оспариваемый в части Порядок с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ) установлено, что система государственной службы включает в себя: государственную гражданскую службу, военную службу, государственную службу иных видов. Военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы (пункты 1 и 3 статьи 2).

Статьей 4 названного закона предусмотрено, что федеральная государственная служба представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета (пункт 1 статьи 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона № 342-ФЗ служба в органах внутренних дел — вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) на должностях в органах внутренних дел Российской Федерации (далее — органы внутренних дел), а также на должностях, не являющихся должностями в органах внутренних дел, в случаях и на условиях, которые предусмотрены данным федеральным законом, другими федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации (пункт 1). Должности в органах внутренних дел — должности сотрудников органов внутренних дел, которые учреждаются в федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее — федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел), его территориальных органах, подразделениях, организациях и службах (пункт 2).

Из положений статей 2 и 3 Федерального закона № 342-ФЗ следует, что правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) сотрудника органов внутренних дел, регулируются данным федеральным законом, правоотношения, связанные с прохождением в органах внутренних дел федеральной государственной гражданской службы, регулируются законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе, а трудовые отношения — трудовым законодательством (части 1 и 2 статьи 2). Регулирование правоотношений, связанных со службой в органах внутренних дел, осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, данным федеральным законом, Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» (далее — Закон о полиции), Федеральным законом № 247-ФЗ и другими федеральными законами, регламентирующими правоотношения, связанные со службой в органах внутренних дел, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 1 статьи 3).

По смыслу части 2 статьи 3 Федерального закона № 342-ФЗ и части седьмой статьи 11 ТК РФ, на федеральных государственных служащих органов внутренних дел (сотрудников) действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными указанными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в случаях, не урегулированных ими.

Оплата труда сотрудника органов внутренних дел производится в виде денежного довольствия, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования служебной деятельности по замещаемой должности. Обеспечение сотрудника органов внутренних дел денежным довольствием осуществляется на условиях и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации (статья 66 Федерального закона № 342-ФЗ). Таким законом является Федеральный закон № 247-ФЗ.

Из анализа приведенных норм федеральных законов в их системной взаимосвязи следует, что нормы ТК РФ, регулирующие оплату труда работников, не применимы к сотрудникам органов внутренних дел.

Денежное довольствие сотрудников состоит из месячного оклада в соответствии с замещаемой должностью (далее также — должностной оклад) и месячного оклада в соответствии с присвоенным специальным званием (далее — оклад по специальному званию), которые составляют оклад месячного денежного содержания (далее — оклад денежного содержания), ежемесячных и иных дополнительных выплат (часть 3 статьи 2 Федерального закона № 247-ФЗ).

Лица, проходящие службу в органах внутренних дел, обеспечиваются денежным довольствием, которое по своему содержанию и правовой природе существенно отличается от заработной платы, устанавливаемой и выплачиваемой на основании норм ТК РФ.

Заработная плата каждого работника зависит от его квалификации, сложности выполняемой работы, количества и качества затраченного труда и максимальным размером не ограничивается, за исключением случаев, предусмотренных ТК РФ (статья 132 ТК). Это означает, что заработная плата выплачивается не авансовым платежом, а за фактически выполненную работу и зависит от качества и количества затраченного труда. При этом частью шестой статьи 136 ТК РФ определено, что заработная плата выплачивается не реже чем каждые полмесяца. Конкретная дата выплаты заработной платы устанавливается правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором или трудовым договором не позднее 15 календарных дней со дня окончания периода, за который она начислена.

В отличие от заработной платы день выплаты денежного довольствия сотрудникам органов внутренних дел устанавливается не указанными в статье 136 ТК РФ локальными нормативными актами либо трудовым договором, относящимися к институтам трудового права, а соответствующим нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, то есть Порядком, пунктом 4 которого установлено, что выплата денежного довольствия производится за текущий месяц один раз в период с 20 по 25 число, то есть, по сути, частично авансом, а не по истечении месяца, как это присуще порядку оплаты труда лиц, работающих по трудовому договору.

При этом выплата денежного довольствия в определенных случаях допускается ранее установленного срока, а также производится за периоды, когда сотрудник не исполнял обязанности по службе, например, за время очередных ежегодных, краткосрочных, дополнительных отпусков и отпусков по болезни, за время нахождения на излечении (пункты 5, 74, 85 Порядка).

Лицам, работающим по трудовому договору, заработная плата за эти периоды не выплачивается, за ними сохраняется средний заработок за время ежегодного и дополнительного отпусков, а также выплачивается пособие по временной нетрудоспособности (статьи 114 - 119, 183 ТК РФ).

Правовых норм большей юридической силы, устанавливающих иные порядок и сроки выплаты денежного довольствия сотрудникам органов внутренних дел, чем в Порядке, не имеется.

Следовательно, доводы административного истца о несоответствии пункта 4 Порядка статье 136 ТК РФ являются несостоятельными, поскольку основаны на неправильном толковании норм материального права.

Аналогичная правовая позиция была выражена и во вступившем в законную силу решении Верховного Суда Российской Федерации от 19 ноября 2007 г. № ГКПИ07-961, которым было проверено аналогичное пункту 4 Порядка положение, закрепленное в пункте 5 Положения о денежном довольствии сотрудников органов внутренних дел, утвержденного приказом МВД России от 30 сентября 1999 г. № 750.

По указанным выше основаниям не может быть признан состоятельным довод административного истца о противоречии статье 136 ТК РФ подпункта 5.1 пункта 5 Порядка, предусматривающего выплату денежного довольствия сотруднику, убывающему в отпуск, не позднее трех дней до убытия.

Также необходимо отметить, что часть девятая статьи 136 ТК РФ, так же как и оспариваемая норма предусматривает, что оплата отпуска производится не позднее чем за три дня до его начала.

В соответствии с частью 6 статьи 2 Федерального закона № 247-ФЗ к дополнительным выплатам устанавливаемым сотрудникам относятся ежемесячная надбавка к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) (пункт 1), ежемесячная надбавка к должностному окладу за квалификационное звание (пункт 2), ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия службы (пункт 3), ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу со сведениями, составляющими государственную тайну (пункт 4), премии за добросовестное выполнение служебных обязанностей (пункт 5), поощрительные выплаты за особые достижения в службе (пункт 6), надбавка к должностному окладу за выполнение задач, непосредственно связанных с риском (повышенной опасностью) для жизни и здоровья в мирное время (пункт 7), коэффициенты (районные, за службу в высокогорных районах, за службу в пустынных и безводных местностях) и процентные надбавки к денежному довольствию за службу в районах Крайнего Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях, предусмотренные законодательством Российской Федерации (пункт 8).

Частью 23 этой же статьи закона установлено, что сотруднику, находящемуся в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, его территориального органа или организации, входящей в систему указанного федерального органа, до истечения срока, определенного федеральным законом, регулирующим прохождение службы в органах внутренних дел, выплачивается денежное довольствие, исчисляемое исходя из размера должностного оклада по последней замещаемой должности, оклада по специальному званию, а также ежемесячной надбавки к окладу денежного содержания за стаж службы (выслугу лет) и коэффициентов (районных, за службу в высокогорных районах, за службу в пустынных и безводных местностях) и процентных надбавок, предусмотренных соответственно пунктами 1 и 8 части 6 названной статьи. Сотруднику, находящемуся в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, его территориального органа или организации, входящей в систему указанного федерального органа, и выполняющему обязанности по последней замещаемой должности, в соответствии с приказом или распоряжением руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, или уполномоченного им руководителя денежное довольствие выплачивается в полном размере. По решению руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителя иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, или уполномоченного им руководителя сотруднику, находящемуся в распоряжении федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники, его территориального органа или организации, входящей в систему указанного федерального органа, и не выполняющему обязанностей по последней замещаемой должности, с учетом фактического объема выполняемых им служебных обязанностей также могут производиться дополнительные выплаты, предусмотренные пунктами 2 - 7 части 6 поименованной статьи.

Закрепленные в пунктах 30, 88 - 90 Порядка предписания, регулирующие выплаты денежного довольствия и премий за время нахождения сотрудника в распоряжении, согласуются с приведенными нормами Федерального закона № 247-ФЗ.

Частью 5 статьи 2 Федерального закона № 247-ФЗ предусмотрено, что размеры окладов денежного содержания увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год и на плановый период с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) окладов денежного содержания принимается Правительством Российской Федерации.

Положения пунктов 74 и 75 Порядка, устанавливающие, что денежное довольствие за время соответствующих отпусков в случае, если их оплата предусмотрена законодательством Российской Федерации, выплачивается исходя из установленных на день убытия в отпуск оклада денежного содержания и ежемесячных дополнительных выплат, а в случае изменения размера денежного довольствия в период нахождения сотрудника в отпуске ему производится соответствующий перерасчет по возвращении из отпуска, служат реализации установленной законом гарантии выплаты денежного довольствия в установленном законом размере и противоречий положениям части 2, пункта 8 части 2 статьи 12.1 названного федерального закона, а также статьи 36 Федерального закона № 342-ФЗ не содержат.

Отношения, связанные с выплатой сотрудникам пособий и других денежных выплат в связи с прохождением службы в органах внутренних дел и увольнением со службы в органах внутренних дел, урегулированы в статье 3 Федерального закона № 247-ФЗ.

Частью 2 данной статьи предусмотрено, что сотрудникам оказывается материальная помощь в размере не менее одного оклада денежного содержания в год в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководителем иного федерального органа исполнительной власти, в котором проходят службу сотрудники.

В развитие приведенной нормы закона Порядком в разделе XXII определены правила оказания материальной помощи, которая в соответствии с пунктом 135 оказывается в размере не менее одного оклада денежного содержания в год.

Пункт 136 Порядка предусматривает, что решением руководителя указанная материальная помощь в размере одного оклада денежного содержания, установленного на день осуществления выплаты, оказывается ежегодно при уходе сотрудника в основной отпуск или в иные сроки по рапорту сотрудника. Если в течение календарного года сотрудник не обращался с рапортом о выплате ему материальной помощи за текущий год, то материальная помощь в размере одного оклада денежного содержания, установленного на день осуществления выплаты, оказывается ему на основании приказа руководителя в декабре текущего года.

Вопреки доводам административного истца материальная помощь не относится к денежному довольствию и дополнительным выплатам и надбавкам, установленным частями 3 и 17 статьи 2 Федерального закона № 247-ФЗ, в связи с чем пункт 136 Порядка не противоречит предписаниям, содержащимся в приведенных нормах закона.

Статья 12.1 Федерального закона № 247-ФЗ регулирует отношения, связанные с формированием фонда денежного довольствия сотрудников, в частности частью 2 этой статьи закреплены положения, связанные с формированием фонда денежного довольствия сотрудников сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов и окладов по специальному званию в расчете на год. Данная статья не регулирует отношения, связанные с порядком оказания материальной помощи сотруднику.

Вместе с тем, содержащиеся в пункте 136 Порядка предписания предоставляют сотруднику право выбора по определению сроков выплаты материальной помощи согласно его рапорту, в случае неуказания этих сроков сотрудником выплата материальной помощи предусмотрена в конце текущего года, то есть в декабре, и тем самым данные предписания не ограничивают его права.

Принимая во внимание, что оспариваемые нормы Порядка не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Д.В. о признании недействующими пункта 4, подпункта 5.1 пункта 5, пунктов 30, 74, 75, 85, 88, 89, 90, 136 Порядка обеспечения денежным довольствием сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства внутренних дел Российской Федерации от 31 января 2013 г. № 65, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---