Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.04.2019 № АКПИ19-116

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р пункта 5», раздела V, абзацев второго — шестого, восьмого пункта 15 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 № 336>

Именем Российской Федерации

от 22 апреля 2019 г. № АКПИ19-116

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, раздела V, абзацев второго - шестого, восьмого пункта 15 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 г. № 336,

согласно подпунктам «в», «п», «р» пункта 5 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам (далее также — Положение) Государственная комиссия по радиочастотам (далее также — Комиссия) имеет следующие полномочия:

выделение полос радиочастот для использования в том числе в целях разработки, модернизации, производства в Российской Федерации и (или) ввоза на территорию Российской Федерации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств различного назначения в соответствии с Таблицей распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и планом перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, а также установление условий использования полос радиочастот для радиоэлектронных средств, используемых в конкретных радиотехнологиях (подпункт «в»);

принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств (подпункт «п»);

принятие решений о приостановлении на срок не более чем 90 дней использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра (подпункт «р»).

Раздел V Положения регламентирует порядок работы Комиссии (пункты 9 - 16).

В соответствии с абзацами вторым - шестым, восьмым пункта 15 Положения решения Комиссии, связанные с выделением полосы (полос) радиочастот, принимаются для определенного лица в целях (абзац второй):

разработки и создания космических систем, а также их эксплуатации и использования (абзац третий);

проведения научных, исследовательских, опытных, экспериментальных и конструкторских работ (абзац четвертый);

использования полосы (полос) радиочастот радиоэлектронными средствами для целей исполнения своих полномочий федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос», а также иными организациями в случаях, установленных федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации (абзац пятый).

Решения Комиссии, связанные с выделением полосы (полос) радиочастот, принимаются для неопределенного круга лиц, в том числе для лиц, планирующих использование земных станций в рамках космической системы (спутниковой системы), в отношении которой было принято решение Комиссии о выделении полос радиочастот (абзац шестой).

Решения, принятые Комиссией в пределах ее компетенции, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, включая иностранных (абзац восьмой).

Общества с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» (далее также — ООО «Белитон», ООО «КватроПлюс», ООО «Лардекс», ООО «Юнисел») обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, абзацев второго - шестого, восьмого пункта 15 Положения, ссылаясь на то, что взаимосвязанные оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 1, 3, 4, 22, 24 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», не отвечают требованиям справедливости, адекватности, пропорциональности, соразмерности, а также необходимости защиты не только публичных интересов государства, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере связи и свидетельствуют о неопределенности этих правовых норм, допускающих необоснованно широкие пределы административного усмотрения, содержат коррупциогенные факторы.

По мнению административных истцов, оспариваемые нормы в их системно-правовом единстве и взаимосвязи по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, устанавливая пределы компетенции Комиссии по применению к пользователям радиочастотным спектром специальных мер государственного принуждения в формах досрочного прекращения действия разрешения на использование полосы радиочастот и отказа в продлении срока действия такого разрешения, позволяют Комиссии применять указанные меры произвольно, в отсутствие установленной Правительством Российской Федерации надлежащей административной процедуры, включающей порядок и сроки принятия соответствующих решений и обеспечивающей процессуальные гарантии прав и законных интересов пользователей радиочастотным ресурсом, а также наделяют Комиссию полномочиями произвольно устанавливать (ограничивать) содержание либо давать ограничительное толкование термина «неопределенный круг лиц» для целей регулирования доступа пользователей к радиочастотному спектру и предоставления права на использование радиочастотного спектра путем выделения полосы радиочастот неопределенному кругу лиц, ограниченному владельцами инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, и устанавливать положения нормативно-правового характера о компетенции (функциях, полномочиях) федеральных органов исполнительной власти и организаций, а именно наделять Министерство транспорта Российской Федерации полномочием устанавливать перечень владельцев инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и представлять такой перечень в Федеральную службу по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральную службу охраны Российской Федерации и войсковую часть, и тем самым конкретизировать круг лиц, которым выделена полоса радиочастот.

Как указывают административные истцы, 23 октября 2006 г. решениями Государственной комиссии по радиочастотам NN 06-17-05-255, 06-17-05-256, 06-17-05-257, 06-17-05-258 была выделена ООО «Юнисел», ООО «Белитон», ООО «КватроПлюс» и ООО «Лардекс» на срок до 1 октября 2016 г. полоса радиочастот в диапазоне 1797,5 — 1802,5 МГц для радиоэлектронных средств, предназначенных для создания сетей беспроводного доступа на территории конкретных городов Российской Федерации. Однако 1 июля 2016 г. состоялось заседание Комиссии, на котором на основании пункта 11 статьи 24 Федерального закона «О связи» и подпункта «п» пункта 5 Положения были приняты решения об отказе в продлении решений о выделении истцам полосы радиочастот и о досрочном прекращении решений о выделении истцам полосы радиочастот, в результате этого были нарушены права административных истцов и пользователей радиочастотным ресурсом.

В суде представители административных истцов обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» Ю., Р., М. поддержали заявленные требования, уточнили предмет административного иска, в котором просили также признать недействующим раздел V оспариваемого нормативного правового акта, ссылаясь на то, что он не отвечает принципу правовой определенности, позволяет Комиссии применять меры государственного принуждения в отсутствие в Положении надлежащей административной процедуры, включающей порядок и сроки применения таких мер. Кроме того, подпункт «в» пункта 5, абзацы второй - шестой, восьмой пункта 15 Положения позволяют Комиссии произвольно устанавливать (ограничивать) содержание либо давать ограничительное толкование термина «неопределенный круг лиц», устанавливать положения нормативно-правового характера. Либо дать надлежащее толкование оспариваемых положений нормативного правового акта.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (поручение от 28 февраля 2019 г. № КЧ-П10-1502).

Представитель Правительства Российской Федерации Д. возражал против удовлетворения заявленных требований и пояснил суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административных истцов.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административных истцов обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» Ю., Р., М., административного ответчика Правительства Российской Федерации Д., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Положение о государственной комиссии по радиочастотам и ее состав в соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона «О связи» утверждаются Правительством Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации, осуществляя свои полномочия по регулированию отношений, связанных с деятельностью в области связи, постановлением от 2 июля 2004 г. № 336 утвердило Положение.

Нормативный правовой акт опубликован в «Российской газете» 8 июля 2004 г., Собрании законодательства Российской Федерации 12 июля 2004 г. № 28 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. № 804).

Под распределением полос радиочастот согласно подпункту 22 статьи 2 Федерального закона «О связи» понимается определение предназначения полос радиочастот посредством записей в Таблице распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации, на основании которых выдается разрешение на использование конкретной полосы радиочастот, а также устанавливаются условия такого использования.

Решение о выделении полосы радиочастот принимается Комиссией с целью обеспечения надлежащего функционирования радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств, принадлежащих пользователям радиочастотного спектра, их электромагнитной совместимости и недопущения столкновения интересов пользователей сетей связи.

Положение определяет задачи и функции Комиссии, ее полномочия, порядок работы, состав, устанавливает порядок распределения радиочастот.

Пункт 5 Положения наделяет Комиссию полномочиями на выделение полос радиочастот, принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот, а также принятие решений о приостановлении использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра (подпункты «в», «п», «р»).

Данные положения нормативного правового акта соответствуют Федеральному закону «О связи», согласно которому регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации осуществляется государственной комиссией по радиочастотам, положением о которой должен устанавливаться порядок распределения радиочастот (пункт 2 статьи 22).

Из содержания пунктов 10 и 11 статьи 24 данного Федерального закона следует, что Комиссия при наличии установленных законом оснований вправе принять решение о прекращении действия выданных решений о выделении полос радиочастот или их приостановлении.

Согласно пункту 1 статьи 22 поименованного Федерального закона регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства и обеспечивается посредством проведения экономических, организационных и технических мероприятий, связанных с конверсией радиочастотного спектра и направленных на ускорение внедрения перспективных технологий, обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике, а также для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка. С учетом данных требований федерального законодателя Правительство Российской Федерации в абзацах втором, третьем, четвертом, пятом пункта 15 Положения определило цели принятия Комиссией решений, связанных с выделением полосы (полос) радиочастот для определенного лица, что не может рассматриваться как нарушение прав административных истцов на использование радиочастотного спектра.

Абзац шестой пункта 15 Положения предусматривает принятие Комиссией решений, связанных с выделением полосы (полос) радиочастот, для неопределенного круга лиц, что соответствует статусу Комиссии, закрепленному в Федеральном законе «О связи» (пункт 2 статьи 22).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „О связи“ в связи с запросом Думы Корякского автономного округа» Государственная комиссия по радиочастотам не является федеральным органом исполнительной власти, ее права не тождественны правам таких органов и в силу своей природы она не может осуществлять нормативно-правовое регулирование. Федеральный закон «О связи» наделяет ее статусом органа при федеральном органе исполнительной власти в области связи и соответствующими координационными функциями. Ее решения служат выполнению технических задач регулирования использования радиочастотного спектра, оформляются протоколами заседаний и приобретают обязательный для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц характер постольку, поскольку утверждаются полномочным федеральным органом исполнительной власти в области связи либо согласованным решением данного органа и других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, в полномочия Комиссии не входит нормативно-правовое регулирование и она не наделена полномочиями давать толкование понятия «неопределенный круг лиц» и определять полномочия Министерства транспорта Российской Федерации, как это указывают административные истцы. Несогласие заинтересованных лиц с решением Государственной комиссии по радиочастотам от 11 сентября 2018 г. № 18-46-02 не лишает их права на обращение в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

Абзац восьмой пункта 5 Положения устанавливает обязательность решений, принятых Комиссией, для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, включая иностранных, что соответствует пункту 2 статьи 22 Федерального закона «О связи».

Доводы административных истцов о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта предусматривают принятие решений без надлежащей правовой процедуры, допускают ограничение прав юридических лиц в порядке, не предусмотренном законом, являются несостоятельными.

Согласно пункту 2 статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

Право на использование радиочастотного спектра согласно Федеральному закону «О связи» предоставляется посредством выделения полос радиочастот и (или) присвоения (назначения) радиочастот или радиочастотных каналов. При этом федеральным законодателем предусмотрены последствия невыполнения пользователем радиочастотным спектром условий, установленных в решении о выделении полосы радиочастот. В случае выявления нарушения условий, установленных при выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала, разрешение на использование радиочастотного спектра пользователями радиочастотным спектром для радиоэлектронных средств гражданского назначения может быть приостановлено органом, выделившим полосу радиочастот либо присвоившим (назначившим) радиочастоту или радиочастотный канал. Разрешение на использование радиочастотного спектра может быть прекращено во внесудебном порядке или срок действия такого разрешения не продлен по основаниям, установленным данным Федеральным законом (пункты 10, 11 статьи 24). Оспариваемые положения нормативного правового акта в разделе V определяют порядок работы Комиссии, принятие решения которой не может рассматриваться как незаконное ограничение прав юридического лица.

Статья 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», на которую ссылаются административные истцы, определяет общие вопросы руководства высшим исполнительным органом государственной власти федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти и не регулирует вопросы использования радиочастотного спектра.

Коррупциогенными факторами в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» являются положения нормативных правовых актов, устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (статья 1).

Оспариваемые положения нормативного правового акта определяют компетенцию межведомственного коллегиального органа по радиочастотам по использованию радиочастотного спектра, не допускают для правоприменителя необоснованно широких дискреционных полномочий, поскольку федеральным законодателем установлены основания принятия решения о приостановлении или прекращении решения о выделении полосы радиочастот, его продлении, являются ясными и определенными и не могут рассматриваться как не обеспечивающие защиту отечественных производителей.

Раздел V Положения действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 969, проект которого был предметом антикоррупционной экспертизы, коррупциогенные факторы не выявлены (письмо Министерства юстиции Российской Федерации от 9 октября 2015 г. № 08/116534-МГ).

Ссылки административных истцов на нарушение их прав при рассмотрении Комиссией вопросов, относящихся к ее компетенции, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку они связаны с установлением и оценкой фактических обстоятельств конкретного дела.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, раздела V, абзацев второго - шестого, восьмого пункта 15 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 г. № 336, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---