Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 30.07.2019 № АПЛ19-260

<Об оставлении без изменения Решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.04.2019 № АКПИ19-116, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, раздела V, абзацев второго — шестого, восьмого пункта 15 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утв. Постановлением Правительства РФ от 02.07.2004 № 336>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, раздела V, абзацев второго - шестого, восьмого пункта 15 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июля 2004 г. № 336,

по апелляционной жалобе обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителей административных истцов Ю., Р., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации Д., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии со статьей 22 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» (далее также — Закон о связи) Правительство Российской Федерации постановлением от 2 июля 2004 г. № 336 утвердило Положение о Государственной комиссии по радиочастотам (далее также — Положение).

Нормативный правовой акт официально опубликован в «Российской газете» 8 июля 2004 г., Собрании законодательства Российской Федерации 12 июля 2004 г. № 28 (действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 10 июля 2018 г. № 804).

В соответствии с подпунктами «в», «п», «р» пункта 5 Положения Государственная комиссия по радиочастотам (далее также — Комиссия) имеет следующие полномочия:

выделение полос радиочастот для использования в том числе в целях разработки, модернизации, производства в Российской Федерации и (или) ввоза на территорию Российской Федерации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств различного назначения в соответствии с Таблицей распределения полос частот между радиослужбами Российской Федерации и планом перспективного использования радиочастотного спектра радиоэлектронными средствами, а также установление условий использования полос радиочастот для радиоэлектронных средств, используемых в конкретных радиотехнологиях (подпункт «в»);

принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот для радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств (подпункт «п»);

принятие решений о приостановлении на срок не более чем 90 дней использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра (подпункт «р»).

Раздел V Положения (пункты 9 - 16) регламентирует порядок работы Комиссии.

Абзацами вторым - шестым, восьмым пункта 15 Положения установлено, что решения Комиссии, связанные с выделением полосы (полос) радиочастот, принимаются для определенного лица в целях (абзац второй):

разработки и создания космических систем, а также их эксплуатации и использования (абзац третий);

проведения научных, исследовательских, опытных, экспериментальных и конструкторских работ (абзац четвертый);

использования полосы (полос) радиочастот радиоэлектронными средствами для целей исполнения своих полномочий федеральными органами исполнительной власти, Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос», а также иными организациями в случаях, установленных федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации (абзац пятый).

Решения Комиссии, связанные с выделением полосы (полос) радиочастот, принимаются для неопределенного круга лиц, в том числе для лиц, планирующих использование земных станций в рамках космической системы (спутниковой системы), в отношении которой было принято решение Комиссии о выделении полос радиочастот (абзац шестой).

Решения, принятые Комиссией в пределах ее компетенции, являются обязательными для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, включая иностранных (абзац восьмой).

Общества с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» (далее — ООО «Белитон», ООО «КватроПлюс», ООО «Лардекс», ООО «Юнисел»; Общества) обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании частично недействующими подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, раздела V (пункты 9 - 16), абзацев второго - шестого, восьмого пункта 15 Положения, ссылаясь на то, что процедура прекращения Комиссией (отказа в продлении) действия разрешения на использование полосы радиочастот относится к специальной мере государственного принуждения, реализация которой должна подчиняться строго определенным требованиям; оспариваемые положения в отсутствие регламентированной административной процедуры рассмотрения материалов федеральных органов исполнительной власти о допущенных нарушениях в ходе использования радиочастотного ресурса с целью применения специальных мер государственного принуждения не отвечают принципу определенности, на практике создают возможность ограничения прав юридических лиц в порядке, не предусмотренном законом; содержат коррупциогенный фактор, поскольку допускают для правоприменителя необоснованную широту дискреционных полномочий. Изложенное не соответствует статьям 1, 3, 4, 22, 24 Закона о связи, статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 12 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», не отвечает требованиям справедливости, адекватности, пропорциональности, соразмерности, а также необходимости защиты не только публичных интересов государства, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере связи.

Нарушение своих прав Общества усматривают в том, что решениями Комиссии от 1 июля 2016 г. на основании пункта 11 статьи 24 Закона о связи и подпункта «п» пункта 5 Положения были приняты решения об отказе в продлении решений о выделении полосы радиочастот и о досрочном прекращении ранее выданных решений от 23 октября 2006 г. о выделении полосы радиочастот на срок до 1 октября 2016 г., чем были нарушены права административных истцов и пользователей радиочастотным ресурсом.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществ отказано.

Не согласившись с таким решением суда, административные истцы в апелляционной жалобе просят его отменить, полагают его вынесенным при неправильном применении норм материального права и с нарушением норм процессуального права, а также при неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для административного дела; немотивированным и без учета правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, высказанных им, в частности, в определении от 26 ноября 2018 г. № 3065-О, на которые ссылались административные истцы в административном исковом заявлении.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Закон о связи, как следует из его преамбулы, устанавливает правовые основы деятельности в области связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях, определяет полномочия органов государственной власти в области связи, а также права и обязанности лиц, участвующих в указанной деятельности или пользующихся услугами связи.

Данный закон регулирует отношения, связанные с созданием и эксплуатацией всех сетей связи, использованием радиочастотного спектра, оказанием услуг электросвязи и почтовой связи на территории Российской Федерации и на находящихся под юрисдикцией Российской Федерации территориях. Отношения в области связи, не урегулированные названным законом, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области связи (пункты 1, 3 статьи 3).

В силу названного закона распределение полос радиочастот понимается как определение предназначения полос радиочастот посредством записей в Таблице распределения полос радиочастот между радиослужбами Российской Федерации, на основании которых выдается разрешение на использование конкретной полосы радиочастот, а также устанавливаются условия такого использования (подпункт 22 статьи 2).

Согласно статье 22 этого же закона в Российской Федерации регулирование использования радиочастотного спектра осуществляется межведомственным коллегиальным органом по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти в области связи, обладающим всей полнотой полномочий в области регулирования радиочастотного спектра (Государственная комиссия по радиочастотам) (пункт 1). Положение о Комиссии и ее состав утверждаются Правительством Российской Федерации. Положение должно устанавливать порядок распределения радиочастот и содержать, в частности, порядок принятия решений Комиссией (пункт 2).

Правительство Российской Федерации, реализуя предоставленные федеральным законодателем полномочия, постановлением от 2 июля 2004 г. № 336 утвердило оспоренное в части Положение.

С учетом изложенного суд первой инстанции правильно исходил из того, что Положение утверждено полномочным органом с соблюдением порядка его издания.

Положение определяет задачи и функции Комиссии, ее полномочия, порядок работы, состав, устанавливает порядок распределения радиочастот.

Пункт 1 Положения устанавливает, что Комиссия является межведомственным координационным органом, действующим при Министерстве цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и осуществляющим на коллегиальной основе регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Верховный Суд Российской Федерации, проанализировав оспариваемые предписания Положения на соответствие действующему законодательству, регулирующему рассматриваемые правоотношения, в частности Закону о связи, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации», пришел к правильному выводу о том, что требования подпунктов «в», «п», «р» пункта 5, раздела V, абзацев второго - шестого, восьмого пункта 15 Положения ему не противоречат.

В обжалуемом судебном акте приведены выводы суда, на основании которых суд правомерно пришел к такому решению.

Так, пункт 5 Положения наделяет Комиссию полномочиями на выделение полос радиочастот, принятие решений о прекращении действия ранее выданных решений о выделении полос радиочастот, а также принятие решений о приостановлении использования выделенной полосы радиочастот пользователями радиочастотного спектра (подпункты «в», «п», «р»), что согласуется с требованиями Закона о связи, согласно которому регулирование использования радиочастотного спектра в Российской Федерации осуществляется государственной комиссией по радиочастотам, положением о которой должен устанавливаться порядок распределения радиочастот (пункт 2 статьи 22).

Согласно пункту 1 статьи 22 поименованного выше закона регулирование использования радиочастотного спектра является исключительным правом государства и обеспечивается посредством проведения экономических, организационных и технических мероприятий, связанных с конверсией радиочастотного спектра и направленных на ускорение внедрения перспективных технологий, обеспечение эффективного использования радиочастотного спектра в социальной сфере и экономике, а также для нужд государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Таким образом, определение Правительством Российской Федерации в абзацах втором, третьем, четвертом, пятом пункта 15 Положения целей принятия Комиссией решений, связанных с выделением полосы (полос) радиочастот для определенного лица, не может рассматриваться как нарушение прав административных истцов на использование радиочастотного спектра.

Абзац шестой пункта 15 Положения предусматривает принятие Комиссией решений, связанных с выделением полосы (полос) радиочастот для неопределенного круга лиц, что соответствует статусу Комиссии, закрепленному в Законе о связи (пункт 2 статьи 22), принятого, наряду с прочим, с целью обеспечения централизованного управления российским радиочастотным ресурсом (статья 1).

Абзац восьмой пункта 5 Положения устанавливает обязательность решений, принятых Комиссией, для всех органов исполнительной власти, юридических и физических лиц, включая иностранных, что также соответствует компетенции Комиссии, определенной в пункте 2 статьи 22 Закона о связи.

В соответствии с пунктом 10 статьи 24 Закона о связи в случае выявления нарушения условий, установленных при выделении полосы радиочастот либо присвоении (назначении) радиочастоты или радиочастотного канала, разрешение на использование радиочастотного спектра пользователями радиочастотным спектром для радиоэлектронных средств гражданского назначения может быть приостановлено органом, выделившим полосу радиочастот либо присвоившим (назначившим) радиочастоту или радиочастотный канал на срок, необходимый для устранения этого нарушения, но не более чем на девяносто дней.

Разрешение на использование радиочастотного спектра прекращается Комиссией во внесудебном порядке или срок действия такого разрешения не продлевается по перечисленным в законе основаниям (пункт 11 статьи 24 Закона о связи).

Оспариваемые предписания раздела V Положения (пункты 9 - 16), раскрывающие порядок работы Комиссии, принятие решений которой не может рассматриваться как незаконное ограничение прав юридического лица, поскольку возможность приостановления (прекращения) действия разрешений на использование радиочастотного спектра установлены Законом о связи. Данный закон содержит исчерпывающий перечень оснований для прекращения или отказа в продлении срока действия разрешения на использование радиочастотного спектра, и оспоренные предписания им не противоречат.

Раздел V Положения действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. № 969, проект которого был предметом антикоррупционной экспертизы, коррупциогенные факторы согласно письму Министерства юстиции Российской Федерации от 9 октября 2015 г. № 08/116534-МГ не выявлены.

Приведенные административными истцами в апелляционной жалобе доводы о правовой неопределенности механизма досрочного прекращения, (приостановления) разрешения Комиссии на использование радиочастотного спектра судом первой инстанции проверялись, были обоснованно признаны несостоятельными, поскольку оспоренные правовые положения, определяющие компетенцию межведомственного коллегиального органа по радиочастотам при федеральном органе исполнительной власти, отвечают общеправовому критерию определенности, ясности и недвусмысленности, их содержание является четким и не допускает нарушения принципа верховенства закона.

Учитывая изложенное выше, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации приходит к выводу, что нормы материального права, регулирующие рассматриваемые в данном административном деле правоотношения, применены и истолкованы судом первой инстанции правильно в соответствии с их содержанием, вывод суда о законности оспоренных правовых предписаний сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, издавшего Положение, на основе надлежащего анализа норм федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о том, что оспоренные положения предусматривают принятие решений без надлежащей правовой процедуры, допускают ограничение прав юридических лиц в порядке, не предусмотренном законом, судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, поскольку условия и порядок реализации права на использование радиочастотного спектра, а также возможность и ограничение такого права установлены непосредственно Законом о связи, регулирующим рассматриваемые правоотношения. Отсутствие в оспоренном в части Положении регламентации механизма реализации Комиссией ее полномочий по прекращению или отказу в продлении срока действия разрешения на использование радиочастотного спектра, не свидетельствует об отсутствии полномочий Комиссии в рассматриваемой сфере правоотношений, как ошибочно полагают административные истцы. Кроме такого, решения Комиссии могут быть оспорены в суде в установленном законом порядке исходя из фактических обстоятельств дела.

Ссылки административных истцов в апелляционной жалобе о несоответствии оспоренных предписаний статье 49 Гражданского кодекса Российской Федерации и статье 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» правильно были признаны судом необоснованными, поскольку данные правовые нормы носят общий характер и непосредственно не регулируют рассматриваемые в данном деле правоотношения.

Указания в апелляционной жалобе на правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, высказанные в определении от 26 ноября 2018 г. № 3065-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО „Белитон“, ООО „КватроПлюс“ и других на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 22 и пункта 11 статьи 24 Закона о связи, а также подпунктами „к“, „п“ пункта 5 Положения о Государственной комиссии по радиочастотам» о том, что решение уполномоченного органа о лишении пользователя полосы радиочастот следует расценивать как специальную меру государственного принуждения, которая должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты не только публичных интересов государства, но и частных интересов физических и юридических лиц как субъектов правоотношений в сфере связи, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, которым оспоренные предписания Положения проверялись в порядке абстрактного нормоконтроля на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и правомерно были признаны законными. Решение суда вынесено на основе надлежащего правового анализа положений федерального законодательства, которые не были признаны неконституционными.

Правовые позиции, изложенные в постановлении президиума Верховного Суда Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 17пв-03пр, в апелляционных определениях Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 5 апреля 2017 г. № 4-АПГ17-5, от 26 января 2018 г. № 32-АПГ17-14, не опровергают выводы суда первой инстанции о законности оспоренных правовых положений; были сделаны в связи с иными обстоятельствами при рассмотрении других конкретных дел.

Доводы апелляционной жалобы о несогласии административных истцов со сложившейся правоприменительной практикой в связи с рассматриваемыми правоотношениями, по существу, направлены на оценку законности и обоснованности судебных решений арбитражных судов об отказе в признании недействительными решений Комиссии, которыми было отказано в продлении Обществам срока действий решений о выделении полосы радиочастот и прекращено их действие, не могут быть предметом рассмотрения настоящего административного дела.

Указания в апелляционной жалобе на необоснованность обжалованного решения суда ошибочны, так как при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы права, подлежащие применению в данном деле, а выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были выполнены судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении данного дела.

Утверждения административных истцов о необходимости совершенствования процедуры и механизма принятия решений Комиссии фактически сводятся к решению вопроса об осуществлении нормативно-правового регулирования, что не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, а также иных судов.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 апреля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу обществ с ограниченной ответственностью «Белитон», «КватроПлюс», «Лардекс», «Юнисел» — без удовлетворения.

---