Решение Верховного Суда РФ от 16.04.2018 № АКПИ18-87

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утв. Приказом Минприроды России от 12.04.2016 № 233>

от 16 апреля 2018 г. № АКПИ18-87

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Русакова И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Элара» о признании недействующим пункта 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233,

приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233 утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 августа 2016 г., регистрационный номер 43484, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 31 августа 2016 г.

Согласно пункту 13 Административного регламента при осуществлении федерального государственного лесного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор в лесах.

Общество с ограниченной ответственностью «Элара» (далее также — ООО «Элара») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 13 Административного регламента, ссылаясь на его несоответствие статьям 8.2 и 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», пунктам 9, 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476, пункту 4 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 394.

Требование мотивировано тем, что государственными лесными инспекторами при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах в отношении ООО «Элара» был применен Административный регламент, который не предусматривает обязанность учета положений названного выше закона при осуществлении мероприятий по контролю в рамках федерального государственного пожарного надзора в лесах. По мнению административного истца, оспариваемое нормативное положение нарушает права ООО «Элара», так как лишает его защитных гарантий, предусмотренных законом.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации указали, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в установленном законом порядке и в пределах предоставленных федеральному органу исполнительной власти полномочий.

В судебном заседании представитель административного истца К. поддержала заявленное требование.

Представитель Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации С.И. и представитель Министерства юстиции Российской Федерации С.Н. не признали административный иск.

Выслушав объяснения представителя административного истца К., возражения представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации С.И., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Н., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Русакова И.В., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Пунктом 6 части 1 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений: осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 названного кодекса.

Согласно части 8 статьи 83 упомянутого выше кодекса нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая леса; самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий (пункт 1, подпункт 5.2.133 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219).

Таким образом, Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюдены и не оспариваются административным истцом.

Согласно части 1 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах согласно их компетенции в соответствии с данным кодексом и законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации, а также подведомственными им государственными учреждениями при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в пределах полномочий, установленных лесным законодательством (часть 2 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

Предусмотренное пунктом 13 Административного регламента осуществление федерального государственного пожарного надзора в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора соответствует изложенным законоположениям.

Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлен порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, согласно пункту 17 части 4 статьи 1 которого особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Согласно части первой статьи 6.1 Федерального закона «О пожарной безопасности» к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных названной статьей. В соответствии с частью восьмой указанной статьи мероприятия по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах проводятся должностными лицами органов государственного надзора, уполномоченными на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), на основании плановых заданий. Порядок оформления и содержание плановых заданий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Из пункта 11 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах следует, что указанный государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», мероприятий по контролю (патрулированию) за соблюдением обязательных требований в лесах, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (пункт 16 названного выше положения).

Доводы административного истца о противоречии пункта 13 Административного регламента положениям Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», включая его статьи 8.2 и 8.3 об организации и проведении мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, являются несостоятельными.

Согласно пункту 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются предписания федеральных законов «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», «О пожарной безопасности» и Лесного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 7 Административного регламента исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора осуществляется, в том числе в соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Соответственно, оспариваемый в части акт, который по смыслу его пункта 13 применяется и при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах — в том числе относительно сроков и последовательности административных процедур при его проведении — не исключает учет требований статей 8.2 и 8.3 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» для соответствующих административных процедур. При этом оспариваемое нормативное положение не содержит предписаний о неприменении приведенного закона при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах.

Пункт 13 Административного регламента по своему содержанию также соответствует положениям абзаца третьего пункта 3 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), согласно которому при проведении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) осуществляется государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений в соответствии с законодательством Российской Федерации в области семеноводства, а также федеральный государственный пожарный надзор в лесах. Указанный в административном иске пункт 4 данного положения определяет полномочия различных органов, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану), и не содержит норм, которым противоречит оспариваемый пункт.

В силу подпункта «б» пункта 3 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, при разработке регламентов федеральный орган исполнительной власти, государственная корпорация и орган государственного внебюджетного фонда предусматривают оптимизацию (повышение качества) исполнения государственных функций, в том числе устранение избыточных административных процедур (действий).

Учитывая данное требование, а также предписание пункта 3 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), сроки и последовательность административных процедур федерального государственного пожарного надзора в лесах определены Административным регламентом, что, в свою очередь, вопреки утверждению административного истца, не противоречит Положению о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах.

Оспариваемое нормативное положение соответствует федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца в упоминаемом им аспекте.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Элара» о признании недействующим пункта 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---