Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.07.2018 № АПЛ18-265

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 16.04.2018 № АКПИ18-87, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утв. Приказом Минприроды России от 12.04.2016 № 233>

от 26 июля 2018 г. № АПЛ18-265

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Элара» о признании недействующим пункта 13 Административного регламента исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 12 апреля 2016 г. № 233,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Элара» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца по доверенности К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

12 апреля 2016 г. приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации утвержден Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 августа 2016 г., регистрационный номер 43484, размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) 31 августа 2016 г.

Пунктом 13 Административного регламента предусмотрено, что при осуществлении федерального государственного лесного надзора осуществляется федеральный государственный пожарный надзор в лесах.

Общество с ограниченной ответственностью «Элара» (далее — ООО «Элара») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 13 Административного регламента, указывая в обоснование заявленного требования на его несоответствие статьям 8.2 и 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ), пунктам 9, 16 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476 (далее — Положение о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах), пункту 4 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июня 2007 г. № 394 (далее — Положение об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) от 22 июня 2007 г. № 394).

Нарушение своих прав административный истец усматривает в незаконности применения к нему государственными лесными инспекторами при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах оспариваемого в части нормативного правового акта, не предусматривающего учета положений названного выше закона при осуществлении мероприятий по контролю в рамках федерального государственного пожарного надзора в лесах. По мнению ООО «Элара», оспариваемая норма лишает административного истца предусмотренных законом гарантий.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе ООО «Элара», не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как незаконное, и принять новое решение об удовлетворении заявленного требования. Полагает, что при принятии решения судом были нарушены нормы материального права.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации в заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом. В письменном отзыве Министерство юстиции Российской Федерации просит рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие своего представителя, поддерживая позицию, изложенную суду первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.

В силу Лесного кодекса Российской Федерации осуществление полномочий в области лесных отношений, а именно осуществление на землях лесного фонда федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, за исключением случаев, предусмотренных пунктами 36 и 37 статьи 81 Кодекса, Российская Федерации передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 83).

Нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий, а также обязательные для исполнения методические и инструктивные материалы об осуществлении таких полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (часть 8 статьи 83).

Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России), утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2015 г. № 1219, является Минприроды России, которое осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира и среду их обитания (пункт 1 Положения); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает нормативные правовые акты по вопросам осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, в том числе административные регламенты предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере переданных полномочий (подпункт 5.2.133 пункта 5.2 Положения).

На основании приведенных норм суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Административный регламент утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия нормативного правового акта, его государственной регистрации и опубликования, как установлено судом, соблюдены.

В соответствии с частью 1 статьи 97 Лесного кодекса Российской Федерации федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах согласно их компетенции в соответствии с данным кодексом и законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Аналогичную норму содержит и Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (далее — Федеральный закон о пожарной безопасности), в силу части 2 статьи 6 которого федеральный государственный пожарный надзор в лесах осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках переданных полномочий Российской Федерации, а также подведомственными им государственными учреждениями при осуществлении ими федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) в пределах полномочий, установленных лесным законодательством.

Разрешая данное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что предусмотренное пунктом 13 Административного регламента осуществление федерального государственного пожарного надзора в лесах при осуществлении федерального государственного лесного надзора соответствует приведенным выше законоположениям.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, установлен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Согласно пункту 17 части 4 статьи 1 указанного закона особенности организации и проведения проверок при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами.

Частью 1 статьи 6.1 Федерального закона о пожарной безопасности предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного пожарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных данной статьей. В силу части 8 этой же нормы мероприятия по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах проводятся должностными лицами органов государственного надзора, уполномоченными на осуществление федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), на основании плановых заданий. Порядок оформления и содержание плановых заданий на проведение мероприятий по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Как следует из пункта 11 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах, государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых, документарных и выездных проверок в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, мероприятий по контролю (патрулированию) за соблюдением обязательных требований в лесах, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования исполнения обязательных требований при осуществлении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении надзора устанавливаются административными регламентами, разрабатываемыми и утверждаемыми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 (пункт 16 указанного положения).

Суд обоснованно отверг доводы административного истца о противоречии пункта 13 Административного регламента положениям Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, включая его статьи 8.2 и 8.3 об организации и проведении мероприятий, направленных на профилактику нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Пунктом 9 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются предписания федеральных законов от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, о пожарной безопасности и Лесного кодекса Российской Федерации.

В силу пункта 7 Административного регламента исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного лесного надзора осуществляется в том числе в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ.

Оспариваемый в части акт исходя из содержания его пункта 13 применяется при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах, в том числе относительно сроков и последовательности административных процедур при его проведении, что не исключает, в свою очередь, учет требований статей 8.2 и 8.3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ для соответствующих административных процедур. При этом оспариваемое нормативное положение не содержит предписаний о неприменении названного закона при осуществлении федерального государственного пожарного надзора в лесах, на что правильно указано в обжалуемом решении.

Пункт 13 Административного регламента соответствует положениям абзаца третьего пункта 3 Положения об осуществлении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) от 22 июня 2007 г. № 394, согласно которому при проведении федерального государственного лесного надзора (лесной охраны) осуществляется государственный надзор в области семеноводства в отношении семян лесных растений в соответствии с законодательством Российской Федерации в области семеноводства, а также федеральный государственный пожарный надзор в лесах. Не вступает в противоречие оспариваемая норма Административного регламента и с пунктом 4 данного положения, который определяет полномочия различных органов, осуществляющих федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану).

С учетом изложенного вывод в решении суда о том, что оспариваемое нормативное положение соответствует федеральным законам, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца в упоминаемом им аспекте, обоснован.

Несогласие административного истца с конкретными действиями должностных лиц не является основанием для удовлетворения требования о признании оспариваемого положения Административного регламента недействующим.

При таких данных в удовлетворении административного искового заявления ООО «Элара» правомерно отказано.

Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного пожарного надзора в лесах на землях особо охраняемых территорий, утвержденный приказом Минприроды России от 12 октября 2017 г. № 553, на который ссылается в апелляционной жалобе административный истец в обоснование незаконности обжалуемого решения, регулирует отношения по осуществлению федерального государственного надзора в лесах на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения и не влияет на правильность принятого по делу решения, поскольку не имеет отношения к рассматриваемому вопросу.

Утверждение административного истца о том, что положения оспариваемого нормативного правового акта не учитывают требования Положения о федеральном государственном пожарном надзоре в лесах в части применения требований Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, ошибочно и не опровергает выводы, изложенные в решении суда.

Не является основанием для отмены обжалуемого судебного акта и довод апелляционной жалобы о неправильном применении судом норм материального права, в частности части 1 статьи 97 Лесного кодекса, пункта 17 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, части 8 статьи 6.1 Федерального закона о пожарной безопасности, как основанный на неправильном толковании приведенных норм.

Ссылка в апелляционной жалобе на немотивированность изложенных судом в решении выводов не соответствует действительности.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 16 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Элара» — без удовлетворения.

---