Решение Верховного Суда РФ от 08.10.2018 № АКПИ18-782

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими абзацев четвертого, пятого, шестого и седьмого пункта 18 Инструкции о порядке организации обязательного государственного личного страхования сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций, утв. Приказом СК России от 05.09.2012 № 58>

от 8 октября 2018 г. № АКПИ18-782

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное исковое заявление Х. о признании частично недействующими абзацев четвертого, пятого, шестого и седьмого пункта 18 Инструкции о порядке организации обязательного государственного личного страхования сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций, утвержденной приказом Следственного комитета Российской Федерации от 5 сентября 2012 г. № 58,

приказом Следственного комитета Российской Федерации (далее также — Следственный комитет) от 5 сентября 2012 г. № 58 утверждена Инструкция о порядке организации обязательного государственного личного страхования сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций (далее — Инструкция). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 8 апреля 2013 г., регистрационный номер 28029, опубликован (без приложений) в «Российской газете» 19 апреля 2013 г. № 86. Приложения № 1 - 12 к Инструкции, содержащие формы для заполнения, размещены на официальном сайте «Российской газеты» (www.rg.ru).

Согласно пункту 18 Инструкции по результатам рассмотрения документов, представленных сотрудниками или членами их семей, специалистами и подразделениями центрального аппарата, следственного органа, учреждения или организации Следственного комитета для установления причинной связи гибели (смерти) сотрудника, телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, комиссией выносится одно из следующих заключений:

«гибель (смерть) сотрудника вследствие причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью связана с исполнением служебных обязанностей»;

«гибель (смерть) сотрудника вследствие причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью не связана с исполнением служебных обязанностей»;

«телесные повреждения (иной вред здоровью), исключающие возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, связаны с исполнением служебных обязанностей»;

«телесные повреждения (иной вред здоровью), исключающие возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, не связаны с исполнением служебных обязанностей»;

«телесные повреждения (иной вред здоровью), не повлиявшие на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, связаны с исполнением служебных обязанностей»;

«телесные повреждения (иной вред здоровью), не повлиявшие на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, не связаны с исполнением служебных обязанностей».

Х. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими абзацев четвертого, пятого, шестого, седьмого пункта 18 Инструкции в той части, в которой они наделяют соответствующую комиссию полномочиями по вынесению заключений (принятию решений) о признании телесных повреждений (иного вреда здоровью), исключающих возможность либо не повлиявших на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, ссылаясь на их противоречие пунктам 1, 5 части третьей статьи 8 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ), пункту 4 части 4 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ), пунктам 6, 7, 10 Правил медицинского освидетельствования на наличие или отсутствие заболевания, препятствующего поступлению на службу в следственные органы и учреждения Следственного комитета Российской Федерации и исполнению служебных обязанностей сотрудника Следственного комитета Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 г. № 500 (далее — Правила медицинского освидетельствования). По его мнению, оспариваемые нормативные положения наделяют полномочиями по определению (установлению) степени годности сотрудника к дальнейшему осуществлению профессиональной деятельности членов комиссии, которые фактически не обладают соответствующими навыками и необходимым уровнем профессиональной подготовки, предусмотренными для врачей-специалистов, не осуществляют медицинские виды деятельности. Он считает, что эти нормы не содержат четких критериев, а также конкретных условий, позволяющих определить и разграничить основания, достаточные для формирования выводов и вынесения комиссией заключения о влиянии полученных телесных повреждений (иного вреда здоровью) на способность сотрудника заниматься профессиональной деятельностью.

В обоснование своего требования административный истец указывает, что он, являясь сотрудником Следственного комитета Российской Федерации, в период прохождения службы 26 февраля 2014 г. в ходе исполнения служебных обязанностей получил телесные повреждения, квалифицированные как «тяжелая травма». Согласно заключениям медико-социальной экспертизы ему впервые 18 июня 2015 г., а впоследствии 31 октября 2017 г. бессрочно установлена вторая группа инвалидности и определена степень утраты профессиональной трудоспособности в размере 70%. Однако актом комиссии следственного органа Следственного комитета Российской Федерации от 1 июля 2016 г. вынесено заключение, в соответствии с которым полученные им в связи с исполнением служебных обязанностей телесные повреждения не повлияли на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью. Оспариваемыми положениями ему созданы препятствия в реализации права на получение льгот, государственных гарантий, а также мер социальной поддержки, предусмотренных действующим законодательством.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Следственный комитет Российской Федерации указал, что Инструкция утверждена федеральным государственным органом в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемые нормативные положения соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Министерство юстиции Российской Федерации в письменных объяснениях выразило позицию, что комиссия не применяет медицинские критерии в целях принятия решения о дальнейшем осуществлении профессиональной деятельности и прохождении службы, а устанавливает причинно-следственную связь гибели (смерти) сотрудника, причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей при наличии соответствующих документов.

В судебном заседании представитель административного истца Б. поддержал заявленное требование.

Представители Следственного комитета Российской Федерации А., Ш. не признали административный иск.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации М. поддержал позицию, изложенную в письменном объяснении.

Выслушав объяснения представителя административного истца Б., возражения представителей Следственного комитета Российской Федерации А., Ш., представителя Министерства юстиции Российской Федерации М., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, а также иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации.

Председатель Следственного комитета издает обязательные для исполнения всеми сотрудниками, федеральными государственными гражданскими служащими и работниками Следственного комитета приказы, распоряжения, указания, утверждает положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы Следственного комитета и порядок реализации отдельных мер материального и социального обеспечения указанных лиц (пункт 2 части 4 статьи 13 данного закона).

Согласно подпункту 8 пункта 43 Положения о Следственном комитете Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 14 января 2011 г. № 38 (далее — Положение), Председатель Следственного комитета издает нормативные правовые акты Следственного комитета, в том числе совместно с руководителями государственных органов, заключает соглашения, в том числе международные, межведомственного характера в установленной сфере деятельности.

В силу части 11 статьи 36 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ Председатель Следственного комитета наделен полномочием по определению порядка организации обязательного государственного страхования сотрудников, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций.

Следовательно, Инструкция издана уполномоченным органом, во исполнение предоставленных полномочий, с соблюдением установленного порядка введения в действие и опубликования нормативного правового акта. Данные обстоятельства ранее установлены вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 мая 2018 г. № АКПИ18-299.

Служба в Следственном комитете согласно статье 15 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ является федеральной государственной службой, которую проходят сотрудники Следственного комитета в соответствии с данным федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Сотрудники Следственного комитета являются федеральными государственными служащими, исполняющими обязанности по замещаемой должности федеральной государственной службы с учетом особенностей, предусмотренных этим законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. На сотрудников Следственного комитета (кроме военнослужащих) распространяется трудовое законодательство с особенностями, предусмотренными этим законом (части 1 - 3).

Сотрудники Следственного комитета подлежат обязательному государственному личному страхованию за счет средств федерального бюджета. В случае причинения сотруднику в связи с исполнением служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, ему выплачивается страховая сумма в размере, равном 36-кратному размеру его среднемесячного денежного содержания (часть 1, пункт 2 части 4 статьи 36 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ).

Частью 5 статьи 36 приведенного закона также предусмотрено, что в случае причинения сотруднику в связи с исполнением служебных обязанностей телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между его среднемесячным денежным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений пунктам 1, 5 части третьей статьи 8 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, пункту 4 части 4 статьи 16 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ, пунктам 6, 7, 10 Правил медицинского освидетельствования лишены правовых оснований.

Оспариваемые нормативные положения в системе действующего правового регулирования не наделяют, как ошибочно полагает административный истец, указанные в Инструкции комиссии полномочиями, относящимися к сфере медицинской деятельности.

Так, согласно пункту 12 Инструкции постоянно действующими комиссиями по определению причинной связи гибели (смерти) сотрудников Следственного комитета, причинения им телесных повреждений или иного вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей, решению вопросов о выплатах сотрудникам или членам их семей страховых сумм и компенсаций и оформлению документов на их выплату устанавливается причинная связь гибели (смерти) сотрудников или полученных ими телесных повреждений или иного вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей.

В целях определения такой причинной связи соответствующая комиссия рассматривает документы, в том числе заключение по результатам служебной проверки, материалы расследования несчастных случаев на производстве, оформленные в соответствии с трудовым законодательством комиссией по расследованию несчастных случаев на производстве (в предусмотренных законодательством случаях — государственным инспектором труда), а также иные документы и материалы, полученные от сотрудников или членов их семей, специалистов и подразделений центрального аппарата, следственного органа, учреждения или организации Следственного комитета и (или) от соответствующих организаций, экспертных комиссий (экспертов), судов и других учреждений и организаций (пункт 16 Инструкции).

Пунктом 17 Инструкции предусмотрено, что при необходимости комиссия запрашивает документы и материалы, необходимые для вынесения решения о причинной связи гибели (смерти) сотрудника, причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей, в соответствующих учреждениях и организациях.

По смыслу абзацев четвертого, пятого, шестого, седьмого пункта 18 Инструкции к полномочиям комиссии относится исключительно вывод о том, связаны или нет с исполнением служебных обязанностей телесные повреждения (иной вред здоровью), исключающие возможность в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью или не повлиявшие на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью.

Это следует также из содержания пунктов 19, 20 Инструкции, согласно которым комиссией принимается только решение о наличии либо отсутствии причинной связи гибели (смерти) сотрудника, причинения ему телесных повреждений или иного вреда здоровью с исполнением служебных обязанностей, которое оформляется актом установления причинной связи гибели (смерти), причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью сотрудника Следственного комитета Российской Федерации с исполнением служебных обязанностей по рекомендуемому образцу (приложение № 1).

Таким образом, ни содержание оспариваемого в части пункта Инструкции, ни иные взаимосвязанные ее положения не наделяют комиссию не свойственными ей полномочиями по медицинскому освидетельствованию.

Включаемый в текст заключения вид телесного повреждения (иной вред здоровью) и его последствия применительно к занятию в дальнейшем профессиональной деятельностью не означает, что эти обстоятельства устанавливаются комиссией самостоятельно. Подобные сведения комиссия получает из рассматриваемых согласно пунктам 16, 17 Инструкции документов и материалов, в том числе документов экспертных комиссий (экспертов), содержащих результаты медицинских заключений с указанием информации о заболевании, утрате профессиональной трудоспособности, возможности по медицинским показаниям заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью и т.д.

При изучении и оценке представленных либо дополнительно истребованных документов и материалов конкретная комиссия, создаваемая в структуре Следственного комитета (пункт 13 Инструкции), имеет и соответствующую правовую основу деятельности, определенную в статье 2 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ, следовательно, обязана при подготовке заключения учитывать требования действующего законодательства.

Так, согласно пункту 2 Правил медицинского освидетельствования медицинское освидетельствование в отношении лиц, поступающих на службу, и сотрудников проводится по направлению следственного органа или учреждения в медицинских организациях, определяемых следственными органами или учреждениями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и имеющих лицензию на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей выполнение работ (оказание услуг) по терапии, неврологии, психиатрии, психиатрии-наркологии, клинической лабораторной диагностике, функциональной диагностике, рентгенологии.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» профессиональная трудоспособность — это способность человека к выполнению работы определенной квалификации, объема и качества, а степень утраты профессиональной трудоспособности — выраженное в процентах стойкое снижение способности застрахованного осуществлять профессиональную деятельность до наступления страхового случая.

Пунктом 3 статьи 11 указанного закона предусмотрено, что порядок установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определяется Правительством Российской Федерации. Во исполнение этого предписания Правительство Российской Федерации приняло постановление от 16 октября 2000 г. № 789, которым утвердило Правила установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (далее — Правила).

Пунктом 4 Правил предусмотрено, что освидетельствование пострадавшего проводится в учреждении медико-социальной экспертизы по месту его жительства либо по месту прикрепления к государственному или муниципальному лечебно-профилактическому учреждению здравоохранения.

Степень утраты профессиональной трудоспособности устанавливается в процентах исходя из оценки потери способности осуществлять профессиональную деятельность вследствие несчастного случая на производстве или профессионального заболевания в соответствии с критериями определения степени утраты профессиональной трудоспособности. Одновременно с установлением степени утраты профессиональной трудоспособности учреждение медико-социальной экспертизы при наличии оснований определяет нуждаемость пострадавшего в медицинской, социальной и профессиональной реабилитации, а также признает пострадавшего инвалидом (пункты 2, 3 Правил).

Пунктами 14 - 17 Правил определены четыре степени утраты профессиональной трудоспособности, выраженные в процентах: 100, от 70 до 90, от 40 до 60, от 10 до 30.

Признание гражданина инвалидом и установление группы инвалидности производятся федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, согласно части четвертой статьи 1 которого порядок и условия признания лица инвалидом устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Правил признания лица инвалидом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20 февраля 2006 г. № 95, в зависимости от степени выраженности стойких расстройств функций организма, возникших в результате заболеваний, последствий травм или дефектов, гражданину, признанному инвалидом, устанавливается I, II или III группа инвалидности, а гражданину в возрасте до 18 лет — категория «ребенок-инвалид». Гражданину, признанному инвалидом, согласно пункту 36 указанных правил выдаются справка, подтверждающая факт установления инвалидности, с указанием группы инвалидности, а также индивидуальная программа реабилитации. Гражданину, не признанному инвалидом, по его желанию выдается справка о результатах медико-социальной экспертизы.

Приведенными правилами (пункт 2) установлено, что признание гражданина инвалидом осуществляется при проведении медико-социальной экспертизы исходя из комплексной оценки состояния организма гражданина на основе анализа его клинико-функциональных, социально-бытовых, профессионально-трудовых и психологических данных с использованием классификаций и критериев, утверждаемых Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.

Согласно абзацу первому пункта 8 классификаций и критериев, используемых при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, утвержденных приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 17 декабря 2015 г. № 1024н, критерием для установления инвалидности лицу в возрасте 18 лет и старше является нарушение здоровья со II и более выраженной степенью выраженности стойких нарушений функций организма человека (в диапазоне от 40 до 100 процентов), обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению 2 или 3 степени выраженности одной из основных категорий жизнедеятельности человека или 1 степени выраженности ограничений двух и более категорий жизнедеятельности человека в их различных сочетаниях, определяющих необходимость его социальной защиты.

Исходя из приведенных выше норм обстоятельства, исключающие или допускающие возможность сотрудника в дальнейшем заниматься профессиональной деятельностью в случае получения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с исполнением служебных обязанностей, должны быть подтверждены соответствующими документами, выдаваемыми учреждениями медико-социальной экспертизы.

В связи с изложенным следует признать неправильными доводы о том, что оспариваемые нормативные положения должны быть признаны недействующими, так как не содержат критериев, конкретных условий, позволяющих определить и разграничить основания, достаточные для формирования выводов и вынесения комиссией заключения о влиянии полученных телесных повреждений (иного вреда здоровью) на способность сотрудника заниматься профессиональной деятельностью.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых нормативных положений, по сути, основаны на его несогласии с имевшим место заключением комиссии следственного органа от 1 июля 2016 г. о том, что телесные повреждения (иной вред здоровью), не повлиявшие на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью, связаны с исполнением служебных обязанностей.

Вместе с тем проверка подобного решения требует установления фактических обстоятельств его принятия, оценки правильности применения соответствующих норм права, что не входит в компетенцию суда по настоящему административному делу. Данное решение может быть оспорено административным истцом в общем порядке.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Х. о признании частично недействующими абзацев четвертого, пятого, шестого и седьмого пункта 18 Инструкции о порядке организации обязательного государственного личного страхования сотрудников Следственного комитета Российской Федерации, оформления документов и выплаты страховых сумм и компенсаций, утвержденной приказом Следственного комитета Российской Федерации от 5 сентября 2012 г. № 58, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---