Решение Верховного Суда РФ от 12.07.2018 № АКПИ18-501

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца первого пункта 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утв. приказом Минздрава РФ от 29.06.2000 № 229>

Именем Российской Федерации

от 12 июля 2018 г. № АКПИ18-501

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» о признании недействующим абзаца первого пункта 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 г. № 229,

установил:

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 г. № 229 (далее — Приказ) утверждена Инструкция о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (далее — Инструкция). Нормативный правовой акт опубликован 31 июля 2000 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, и зарегистрирован 20 июля 2000 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России), № 2321.

Согласно абзацу первому пункта 2 Инструкции аттестация должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, по результатам профессиональной гигиенической подготовки проводится в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора в форме собеседования или тестового контроля.

Общество с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного положения Инструкции, ссылаясь на то, что оно противоречит части 14 статьи 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об образовании) и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о конкуренции), поскольку лишает организации, имеющие лицензию на образовательную деятельность и осуществляющие деятельность по гигиеническому обучению, предусмотренного законом права на проведение итоговой аттестации лиц, прошедших обучение в указанных организациях, и наделяет хозяйствующие субъекты, каковыми являются центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и в частности ФГБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае», осуществляющие деятельность по гигиеническому обучению населения, контрольными функциями по проверке качества обучения по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим ту же деятельность, в том числе к Обществу, что формирует преимущественное положение центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора по отношению к другим организациям.

В обоснование своего требования административный истец указал, что Общество осуществляет деятельность по дополнительному профессиональному образованию, а именно деятельность по профессиональной гигиенической подготовке и аттестации работников, на основании лицензии от 1 июня 2016 г. № 8852-л, выданной Министерством образования Красноярского края, а также имеет лицензию на осуществление медицинской деятельности от 22 января 2016 г. № ЛО-24-01-003094, то есть на право осуществлять деятельность по гигиеническому воспитанию. На основании оспариваемой нормы Инструкции Кировский районный суд г. Красноярска вступившим в законную силу решением от 7 декабря 2017 г. обязал Общество прекратить деятельность по аттестации по результатам профессиональной гигиенической подготовки должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, путем проставления отметки о ее прохождении в личную медицинскую книжку работников и ее заверения голографическим знаком.

В судебном заседании представитель административного истца К. поддержал заявленное требование, просил его удовлетворить.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) в письменных возражениях на административный иск указали, что Инструкция издана федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемое положение не противоречит действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права административного истца.

В судебном заседании представители Минздрава России А. и Ш., Роспотребнадзора — М., Минтруда России — Е. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Представитель Минюста России Ч. просила удовлетворить административный иск.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ).

Названным законом под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1). Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни (пункт 1 статьи 2). Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны осуществлять гигиеническое обучение работников (статья 11). Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (пункт 2 статьи 36).

На день издания Инструкции федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, координирующим деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 г. № 659 (далее — Положение), являлся Минздрав России, основными задачами которого в силу пункта 6 являлись разработка в пределах своей компетенции основ государственной политики в области здравоохранения, в том числе санитарно-эпидемиологического благополучия населения, разработка и реализация федеральных целевых программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, обеспечению населения лекарственными средствами, медицинской техникой и изделиями медицинского назначения (подпункт 1), осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора (подпункт 3), санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности (подпункт 4), организация разработки федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов и утверждение их (подпункт 28 пункта 7).

Реализуя предоставленные полномочия, Минздрав России в соответствии со статьями 11 и 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ утвердил Инструкцию.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Инструкцию, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Исходя из пункта 4 Положения в систему Минздрава России входили его территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев), центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, районах и городах, государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, фармацевтические, аптечные предприятия и другие организации, санаторно-курортные и реабилитационные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, учреждения, предприятия и другие организации государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, службы материально-технического обеспечения, иные предприятия, учреждения и организации, подведомственные этому министерству.

Согласно Положению о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, действовавшему на момент издания оспариваемого нормативного акта, санитарно-эпидемиологический надзор в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в Российской Федерации осуществлялся государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации (далее — Служба), являвшейся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений (пункт 1), в которую входили Минздрав России (департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору), центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации и др. (пункт 5); Минздраву России непосредственно подчинялись федеральный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации (пункт 7).

В силу подпункта 8 пункта 13 приведенного положения органы и учреждения Службы в соответствии с возложенными на них задачами организовывали работу по гигиеническому воспитанию населения, участвовали в обучении граждан, аттестации гигиенической подготовки работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

С учетом изложенного проведение аттестации должностных лиц и работников организаций по результатам профессиональной гигиенической подготовки было возложено непосредственно на органы и учреждения Службы, в которые входили центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Исходя из предоставленных полномочий, Минздрав России в абзаце первом пункта 2 Инструкции закрепил требование о проведении аттестации должностных лиц и работников организаций, указанных в пункте 1 Инструкции категорий, по результатам профессиональной гигиенической подготовки в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 г. № 23-р «О создании федеральных государственных учреждений здравоохранения — центров гигиены и эпидемиологии, подведомственных Роспотребнадзору» в целях обеспечения деятельности органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, путем реорганизации в форме слияния федеральных государственных учреждений — центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора — созданы федеральные государственные учреждения здравоохранения — центры гигиены и эпидемиологии, подведомственные Роспотребнадзору.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Пунктом 1 Порядка осуществления территориальными органами федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека координации и контроля деятельности центров гигиены и эпидемиологии, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 10 октября 2006 г. № 332, установлено, что территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют координацию и контроль деятельности центров гигиены и эпидемиологии за полнотой и качеством профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (подпункт 1.5.6).

Приказом Роспотребнадзора от 23 октября 2005 г. № 751 утвержден Временный регламент взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения — центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации при выполнении основных функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия человека и защиты прав потребителей, согласно которому территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации (далее — Территориальное управление) разрабатывает и в срок до 15 декабря предшествующего планируемому периоду года утверждает план работы на очередной год по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей (далее — План работы), который включает перечень и объем санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (далее — мероприятия), проводимых федеральным государственным учреждением здравоохранения — центром гигиены и эпидемиологии в субъекте Российской Федерации (далее — Центр гигиены и эпидемиологии), в том числе по аттестации работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения. Центр гигиены и эпидемиологии на основе предложений Территориального управления по перечню и объему мероприятий готовит план мероприятий по обеспечению государственного надзора на год, квартал (с разбивкой по филиалам) (пункты 1.1 и 1.2).

Из изложенного следует, что правопреемниками центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора являются центры гигиены и эпидемиологии, находящиеся в ведении Роспотребнадзора, в полномочия которых входит проведение аттестации работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Довод административного истца о противоречии оспариваемой нормы пункту 14 статьи 76 Федерального закона об образовании, а также части 3 статьи 15 Закона о конкуренции основан на неправильном толковании норм материального права.

Гигиеническое воспитание и обучение граждан в силу статьи 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ осуществляются в процессе воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных организациях, при получении профессионального образования или дополнительного профессионального образования посредством включения в образовательные программы разделов о гигиенических знаниях, при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Инструкцией закреплено, что профессиональная гигиеническая подготовка осуществляется по дифференцированным программам и методическим материалам, утвержденным Департаментом Государственного санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения Российской Федерации. Из пункта 1 Инструкции следует, что профессиональная гигиеническая подготовка может проводиться на базе организаций, имеющих лицензию на образовательную деятельность, осуществляющих профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию указанных выше категорий работников, и непосредственно в организациях, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, при условии предоставления помещений и подбора групп однородных профессий (не менее десяти человек в группе).

Предметом регулирования Федерального закона об образовании являются общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование.

Исходя из положений статьи 12 данного закона содержание образования определяют образовательные программы (часть 1). В Российской Федерации по уровням общего и профессионального образования, по профессиональному обучению реализуются основные образовательные программы, по дополнительному образованию — дополнительные образовательные программы (часть 2). К дополнительным образовательным программам относятся: дополнительные общеобразовательные программы — дополнительные общеразвивающие программы, дополнительные предпрофессиональные программы; дополнительные профессиональные программы — программы повышения квалификации, программы профессиональной переподготовки (часть 4).

Дополнительное профессиональное образование направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды и осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки) (статья 76).

Профессиональная гигиеническая подготовка не относится к числу дополнительного профессионального образования, получаемого по программам повышения квалификации и программам профессиональной переподготовки, и не подлежит аттестации в порядке, установленном частью 14 статьи 76 Федерального закона об образовании. При получении дополнительного профессионального образования разделы о гигиенических знаниях могут быть включены в указанные образовательные программы.

По смыслу Федерального закона об образовании, итоговая аттестация является формой оценки степени и уровня освоения обучающимися образовательной программы.

Проведение аттестации, предусмотренной Инструкцией, имеет иную правовую природу и представляет собой особый порядок допуска соответствующих работников и должностных лиц к осуществлению деятельности, связанной с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, и направлено на профилактику и предотвращение инфекционных заболеваний, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

При изложенных обстоятельствах не усматривается противоречий оспариваемой нормы и части 3 статьи 15 Закона о конкуренции, как ошибочно полагает административный истец.

Принимая во внимание, что оспариваемое положение Инструкции не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» о признании недействующим абзаца первого пункта 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 г. № 229, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---