Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18.10.2018 № АПЛ18-442

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 12.07.2018 № АКПИ18-501, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца первого пункта 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утв. Приказом Минздрава РФ от 29.06.2000 № 229>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Попова В.В., Ситникова Ю.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» о признании недействующим абзаца первого пункта 2 Инструкции о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 г. № 229,

по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя административного истца К., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения представителей Министерства здравоохранения Российской Федерации и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Ш. и М., возражавших против апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 29 июня 2000 г. № 229 (далее — Приказ) утверждена Инструкция о порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (далее также — Инструкция). Нормативный правовой акт опубликован 31 июля 2000 г. в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрирован 20 июля 2000 г. в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) № 2321.

Абзацем первым пункта 2 Инструкции закреплено, что аттестация должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, по результатам профессиональной гигиенической подготовки проводится в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора в форме собеседования или тестового контроля.

Общество с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» (далее также — Общество), осуществляющее деятельность по дополнительному профессиональному образованию, обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим указанного положения Инструкции, ссылаясь на его противоречие части 14 статьи 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон об образовании) и части 3 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о конкуренции).

В заявлении указано, что оспариваемая норма лишает организации, имеющие лицензию на образовательную деятельность и осуществляющие деятельность по гигиеническому обучению, предусмотренного законом права на проведение итоговой аттестации лиц, прошедших обучение в указанных организациях, и наделяет хозяйствующие субъекты, каковыми являются центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и в частности ФГБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае», контрольными функциями по проверке качества обучения по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим ту же деятельность, что формирует преимущественное положение центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора по отношению к другим организациям. На основании оспариваемой нормы Инструкции решением Кировского районного суда г. Красноярска от 7 декабря 2017 г. Обществу предписано прекратить деятельность по аттестации (путем проставления отметки о ее прохождении в личную медицинскую книжку работников и ее заверения голографическим знаком) по результатам профессиональной гигиенической подготовки должностных лиц и работников организаций, осуществляющих деятельность в указанных выше сферах.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России), Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор), Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) возражали против удовлетворения административного иска, ссылаясь, что Инструкция издана федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, оспариваемое предписание не противоречит действующему законодательству Российской Федерации и не нарушает права Общества.

Представитель Минюста России в суде первой инстанции полагал, что административный иск подлежит удовлетворению.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления Обществу отказано.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новое решение, которым признать нормативный правовой акт не действующим в оспариваемой части. Считает решение суда незаконным и необоснованным, вынесенным с неправильным применением норм материального права. Ссылается на то, что наделение центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и в частности ФГБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Красноярском крае», исключительными полномочиями по проведению аттестации лиц, прошедших профессиональную гигиеническую подготовку, вне зависимости от того, где эти лица проходили обучение, предоставляет федеральным бюджетным учреждениям более выгодные условия деятельности, что противоречит части 3 статьи 15 Закона о конкуренции; деятельность по оказанию услуг по профессиональной гигиенической подготовке является экономической, в связи с чем возложение полномочий по контролю за ее осуществлением на конкретный хозяйствующий субъект, также осуществляющий данную деятельность, нарушает антимонопольное законодательство.

Минюст России представил письменный отзыв на апелляционную жалобу Общества, в котором просит рассмотреть ее без участия своего представителя, поддерживает свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.

Минтруд России просил о рассмотрении апелляционной жалобы без участия его представителя, указав в отзыве, что вопросы, касающиеся санитарно-эпидемиологического благополучия населения и санитарно-гигиенического нормирования, не относятся к сфере компетенции данного министерства.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ) направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Пункт 1 статьи 2 названного закона регламентирует, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора; проведения социально-гигиенического мониторинга; мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны осуществлять гигиеническое обучение работников (статья 11 данного закона).

Согласно пункту 2 статьи 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

В соответствии с пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1996 г. № 1217 «Вопросы Министерства здравоохранения Российской Федерации», действовавшим на день издания Приказа, данное министерство являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере здравоохранения и обеспечения санитарно эпидемиологического благополучия населения, а также в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

На основании Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1997 г. № 659 (далее также — Положение), основными задачами этого министерства являлись: осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиеническое нормирование, координация и регулирование вопросов охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды его обитания и условий жизнедеятельности (подпункты 3, 4 пункта 6), организация разработки федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов и утверждение их (подпункт 28 пункта 7).

Реализуя предоставленные полномочия, Минздрав России в соответствии со статьями 11 и 36 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ утвердил Инструкцию.

Суд первой инстанции, установив, что процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Инструкцию, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие этого акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судом первой инстанции были выполнены.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд пришел к правильному выводу о том, что содержание абзаца первого пункта 2 Инструкции не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно пункту 4 Положения в систему Минздрава России входили его территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев), государственные лечебно-профилактические, научно-исследовательские, образовательные учреждения, фармацевтические, аптечные предприятия и другие организации, санаторно-курортные и реабилитационные учреждения, санитарно-профилактические учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, центры государственного санитарно эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации, районах и городах, учреждения, предприятия и другие организации государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, службы материально-технического обеспечения, иные предприятия, учреждения и организации, подведомственные этому министерству.

Положение о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 и действовавшее на день издания Приказа, устанавливало, что санитарно-эпидемиологический надзор в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в Российской Федерации осуществлялся государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации (далее — Служба), являвшейся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений (пункт 1), в которую входили Минздрав России (департамент по государственному санитарно-эпидемиологическому надзору), центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации и другие учреждения санитарно-гигиенического и эпидемиологического профиля (пункт 5); Минздраву России непосредственно подчинялись федеральный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора в субъектах Российской Федерации (пункт 7).

В силу подпункта 8 пункта 13 указанного положения органы и учреждения Службы в соответствии с возложенными на них задачами организовывали работу по гигиеническому воспитанию населения, участвовали в обучении граждан, аттестации гигиенической подготовки работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

С учетом приведенных положений суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что проведение аттестации должностных лиц и работников организаций по результатам профессиональной гигиенической подготовки было возложено непосредственно на органы и учреждения Службы, в которые входили центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Минздрав России, закрепляя в абзаце первом пункта 2 Инструкции требование о проведении аттестации рассматриваемых категорий должностных лиц и работников организаций по результатам профессиональной гигиенической подготовки лишь в центрах государственного санитарно-эпидемиологического надзора, предоставленные полномочия не превысил.

В соответствии с пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 г. № 23-р «О создании федеральных государственных учреждений здравоохранения — центров гигиены и эпидемиологии, подведомственных Роспотребнадзору» в целях обеспечения деятельности органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, путем реорганизации в форме слияния федеральных государственных учреждений — центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора, созданы федеральные государственные учреждения здравоохранения — центры гигиены и эпидемиологии, подведомственные Роспотребнадзору.

Таким образом, центры государственного санитарно-эпидемиологического надзора реорганизованы в федеральные государственные учреждения здравоохранения — центры гигиены и эпидемиологии, подведомственные Роспотребнадзору, которые не наделены правом осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а созданы для обеспечения деятельности органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Пунктом 1 Порядка осуществления территориальными органами федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека координации и контроля деятельности центров гигиены и эпидемиологии, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 10 октября 2006 г. № 332 (зарегистрирован в Минюсте России 19 октября 2006 г. № 8390), установлено, что территориальные органы Роспотребнадзора осуществляют координацию и контроль деятельности центров гигиены и эпидемиологии за полнотой и качеством профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения (подпункт 1.5.6).

Приказом Роспотребнадзора от 23 октября 2005 г. № 751 (зарегистрирован в Минюсте России 30 ноября 2005 г. № 7219) утвержден Временный регламент взаимодействия территориальных управлений Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации и федеральных государственных учреждений здравоохранения — центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации при выполнении основных функций по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия человека и защиты прав потребителей.

На основании пункта 1.1 приведенного регламента территориальное управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту Российской Федерации разрабатывает и в срок до 15 декабря предшествующего планируемому периоду года утверждает план работы на очередной год по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и защиты прав потребителей, который включает перечень и объем санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проводимых федеральным государственным учреждением здравоохранения — центром гигиены и эпидемиологии в субъекте Российской Федерации, в том числе по аттестации работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что в полномочия правопреемников центров государственного санитарно-эпидемиологического надзора — центров гигиены и эпидемиологии, находящихся в ведении Роспотребнадзора, входит проведение аттестации работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.

Довод административного истца о противоречии оспариваемого положения пункту 14 статьи 76 Федерального закона об образовании, устанавливающему, что освоение дополнительных профессиональных образовательных программ завершается итоговой аттестацией обучающихся в форме, определяемой организацией, осуществляющей образовательную деятельность, самостоятельно, судом первой инстанции проверялся и был признан несостоятельным. При этом суд правильно исходил из того, что дополнительное профессиональное образование, как следует из частей 1, 2 статьи 76 Федерального закона об образовании, направлено на удовлетворение образовательных и профессиональных потребностей, профессиональное развитие человека, обеспечение соответствия его квалификации меняющимся условиям профессиональной деятельности и социальной среды и осуществляется посредством реализации дополнительных профессиональных программ (программ повышения квалификации и программ профессиональной переподготовки), и по смыслу данного закона, итоговая аттестация является формой оценки степени и уровня освоения обучающимися образовательной программы.

Проведение аттестации, предусмотренной Инструкцией, имеет иную правовую природу и представляет собой особый порядок допуска соответствующих работников и должностных лиц к осуществлению деятельности, связанной с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, и направлено на профилактику и предотвращение инфекционных заболеваний, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения.

В связи с этим наличие у административного истца лицензии на осуществление образовательных услуг по дополнительному профессиональному образованию не влечет возникновение у данной организации полномочий по проведению аттестации указанных выше категорий работников и должностных лиц с последующим внесением в личную медицинскую книжку сведений о прохождении аттестации по профессиональной гигиенической подготовке, а также по защите такой записи голографическим знаком.

Довод апелляционной жалобы (и ссылка в его обоснование на правовые позиции, изложенные Верховным Судом Российской Федерации в решении от 12 марта 2013 г. по делу № АКПИ13-57) о том, что, действующие в настоящее время центры гигиены и эпидемиологии, подведомственные Роспотребнадзору, не наделены правом осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор (контроль), не свидетельствует о незаконности обжалованного решения, поскольку гигиеническое воспитание и обучение, в том числе профессиональная гигиеническая подготовка и аттестация, является санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятием (статья 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ) и к надзорным (контрольным) мероприятиям, как это следует из статьи 44 этого же закона и пункта 10 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2013 г. № 476, не относится.

На основании изложенного несостоятельна и ссылка в апелляционной жалобе на нарушение оспоренным положением требований части 3 статьи 15 Закона о конкуренции. Данная норма закона устанавливает общее правило о запрете совмещения функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделения хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, и не регулирует порядок проведения аттестации, осуществляемой в рамках обеспечения деятельности органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Наделение центров гигиены и эпидемиологии полномочиями по проведению рассматриваемой аттестации не ограничивает ни организации, имеющие лицензию на образовательную деятельность, ни организации, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, в праве осуществлять профессиональную гигиеническую подготовку и не может свидетельствовать о нарушении оспоренным положением требований части 3 статьи 15 Закона о конкуренции.

Какие-либо нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, и которые устанавливали бы иной порядок проведения аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, отличный от указанного в оспариваемом положении, отсутствуют.

Поскольку не было установлено наличия противоречия абзаца первого пункта 2 Инструкции иным актам, имеющим большую юридическую силу, решение суда об отказе в удовлетворении заявленных Обществом требований является законным.

Решение суда первой инстанции вынесено при правильном применении норм материального права и с соблюдением норм процессуального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 12 июля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Центр гигиенического воспитания» — без удовлетворения.

---