Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.06.2018 № АКПИ18-402

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 2 Постановления Правительства РФ от 25.04.2011 № 316 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423», подпункта «б» пункта 5 и подпункта «б» пункта 6 данных изменений>

Именем Российской Федерации

от 27 июня 2018 г. № АКПИ18-402

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Борисовой Л.В., Назаровой А.М.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению И. о признании частично недействующими пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 316 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423», подпункта «б» пункта 5, подпункта «б» пункта 6 данных изменений,

Правительство Российской Федерации 25 апреля 2011 г. издало постановление № 316 (далее также — Постановление № 316), утвердившее изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423 «Об удостоверениях, на основании которых реализуются права и льготы ветеранов, предусмотренные Федеральным законом „О ветеранах“ (далее также — Изменения).»

Пунктом 2 Постановления № 316 установлено, что предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423 (далее также — Постановление № 423) удостоверения ветерана военной службы и ветерана труда, выданные гражданам до вступления в силу Постановления № 423, действительны для предоставления ветеранам мер социальной поддержки.

Согласно подпункту «б» пункта 5 Изменений в разделе 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы», «Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов» и «Ветеран труда», утвержденного Постановлением № 423, слова «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» заменены словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22».

В силу подпункта «б» пункта 6 Изменений в абзаце девятом описания и технических условий изготовления бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы», «Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов» и «Ветеран труда», утвержденных Постановлением № 423, слова «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» заменены словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22».

Гражданин И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими раздела 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», абзаца девятого описания и технических условий изготовления бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», утвержденных Постановлением № 423, пункта 2 Постановления № 316, подпункта «б» пункта 5, подпункта «б» пункта 6 Изменений, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 5, 7, 10, 13, 22, 23, 28 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», пунктам 5, 6 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», статьям 3, 26.1, 26.2, подпунктам 21, 21.1, 24 пункта 2 статьи 26.3, статье 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьям 3, 5, 18, 25 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», статьям 5, 7, 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», статьям 4, 16, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьям 2, 3, пунктам 2, 2.1 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», поскольку являются коррупциогенными, содержат правовую неопределенность, не обеспечивают ветеранам военной службы и ветеранам труда равное право на получение равных основных мер социальной поддержки в разных субъектах Российской Федерации, не обеспечивают ветеранам военной службы после увольнения право на сохранение в их статусе ветерана всех правовых и социальных гарантий военнослужащих. По мнению административного истца, Правительство Российской Федерации снизило уровень правовой и социальной защиты ветеранов, получивших свои удостоверения ветерана до 25 апреля 2011 г., и сделало неясным их правовой статус с учетом того, что на ветеранов военной службы статья 22 Федерального закона «О ветеранах» не распространяется, а статья 23 этого закона утратила силу.

Как указывает административный истец, он имеет звание и статус ветерана военной службы с 2004 г., звание и статус ветерана труда с 2009 г., что подтверждается двумя удостоверениями. До 2013 г. он свободно реализовывал все права и льготы (меры социальной поддержки) ветеранов военной службы и труда по их медицинскому обеспечению в военных госпиталях Министерства обороны Российской Федерации через органы социальной защиты и медицинские учреждения Ивановской области. В связи с принятием оспариваемых положений нормативного правового акта надпись в его удостоверении ветерана стала ничтожной, а его права ветерана военной службы и труда неясными. После переезда заявителя на постоянное жительство в Московскую область начальник госпиталя Министерства обороны Российской Федерации в г. Подольске отказался поставить его на медицинский учет и предоставить медицинскую помощь в этом госпитале, утверждая, что он не сохранил в статусе ветерана военной службы право на получение медицинской помощи от Министерства обороны Российской Федерации. Также в Московской области ему было отказано в предоставлении и других мер социальной поддержки.

В суде административный истец И. поддержал заявленные требования.

Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству труда и социальной защиты Российской Федерации (поручение от 19 апреля 2018 г. № СП-П12-2266).

Представитель административного ответчика Правительства Российской Федерации С.М. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения административного истца И., представителя Правительства Российской Федерации С.М., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Статьей 28 Федерального закона «О ветеранах» установлено, что реализация мер социальной поддержки ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного для каждой категории ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Правительством СССР до 1 января 1992 г. или Правительством Российской Федерации.

Во исполнение указанных норм Правительством Российской Федерации изданы постановление от 27 апреля 1995 г. № 423 «Об удостоверениях, на основании которых реализуются меры социальной поддержки ветеранов военной службы и ветеранов труда» (опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 1 мая 1995 г., № 18, «Российской газете» 7 мая 1995 г.), действующее в редакции, в том числе постановления от 25 апреля 2011 г. № 316 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423» (опубликовано в «Российской газете» 29 апреля 2011 г., Собрании законодательства Российской Федерации 2 мая 2011 г., № 18).

Доводы административного истца о незаконности раздела 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», и абзаца девятого описания и технических условий изготовления бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», утвержденных Постановлением № 423, с изменениями, внесенными Постановлением № 316, являются несостоятельными.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ внесены изменения в Федеральный закон „О ветеранах“ (статья 44).»

В соответствии с данными изменениями статья 22 Федерального закона «О ветеранах» изложена в новой редакции, предусматривающей, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а статья 23 указанного закона признана утратившей силу.

С учетом этого замена в разделе 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы», «Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов» и «Ветеран труда» слов «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22» соответствует нормам Федерального закона «О ветеранах».

То же самое относится к изменениям в описании технических условий изготовления бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», где в абзаце девятом слова «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» заменены словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22».

С учетом заслуг по защите Отечества, безупречной военной службы, иной государственной службы и продолжительного добросовестного труда Федеральным законом «О ветеранах» установлены категории ветеранов, включая ветеранов военной службы, ветеранов труда.

Требования об установлении единого образца бланка удостоверения для каждой категории ветеранов предусмотрены Федеральным законом «О ветеранах» (статья 28).

Оспариваемые положения нормативного правового акта не устанавливают каких-либо дополнительных условий или ограничений в предоставлении мер социальной поддержки ветеранов военной службы и ветеранов труда.

В результате разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросы социальной поддержки ветеранов труда регулируются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Ни Федеральный закон «О статусе военнослужащих», ни Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ни Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ни Федеральный закон «О государственной социальной помощи» не регламентируют описание единого образца бланка удостоверения ветерана как документа, подтверждающего права ветеранов на меры социальной поддержки.

Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции (статья 1).

Согласно разъяснению, данному в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, то суд признает оспариваемый акт недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения (пункт 25).

Изменения в Постановление № 423 внесены в целях его приведения в соответствие с Федеральным законом «О ветеранах», являются ясными и определенными.

Доводы И., по сути, сводятся к несогласию с судебными постановлениями об отказе в предоставлении ему мер социальной поддержки.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления И. о признании частично недействующими пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 316 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423», подпункта «б» пункта 5, подпункта «б» пункта 6 данных изменений, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---