Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 04.10.2018 № АПЛ18-393

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 27.06.2018 № АКПИ18-402, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пункта 2 Постановления Правительства РФ от 25.04.2011 № 316 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423», подпункта «б» пункта 5 и подпункта «б» пункта 6 данных изменений>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Асташова С.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению И. о признании частично недействующими пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 316 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423», подпункта «б» пункта 5, подпункта «б» пункта 6 данных изменений

по апелляционной жалобе И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения административного истца И., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, представителя Правительства Российской Федерации Е., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 316 (далее — Постановление № 316) утверждены изменения, которые вносятся в постановление Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423 «Об удостоверениях, на основании которых реализуются права и льготы ветеранов, предусмотренные Федеральным законом „О ветеранах“ (далее также — Изменения).»

Нормативный правовой акт официально опубликован 29 апреля 2011 г. в «Российской газете» № 93 и 2 мая 2011 г. в «Собрании законодательства Российской Федерации» № 18.

Пунктом 2 Постановления № 316 установлено, что предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 1995 г. № 423 (далее — Постановление № 423) удостоверения ветерана военной службы и ветерана труда, выданные гражданам до вступления в силу Постановления № 316, действительны для предоставления ветеранам мер социальной поддержки.

Согласно подпункту «б» пункта 5 Изменений в разделе 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы», «Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов» и «Ветеран труда», утвержденного Постановлением № 423, слова «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» заменены словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22».

В наименовании единого образца слова «, „Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов“ исключены (подпункт „а“ приведенного пункта).»

В силу подпункта «б» пункта 6 Изменений в абзаце девятом описания и технических условий изготовления бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы», «Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов» и «Ветеран труда», утвержденных Постановлением № 423, слова «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» заменены словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22».

В наименовании описания и технических условий слова «, „Ветеран органов внутренних дел, прокуратуры, юстиции и судов“ исключены (подпункт „а“ названного пункта).»

И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением об оспаривании раздела 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Федеральным законом «О ветеранах» установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», абзаца девятого описания и технических условий изготовления бланка указанного удостоверения, утвержденных Постановлением № 423, пункта 2 Постановления № 316, подпункта «б» пункта 5 и подпункта «б» пункта 6 Изменений. В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемые положения противоречат статьям 5, 7, 10, 13, 22, 23, 28 Федерального закона от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах» (далее — Закон о ветеранах), пунктам 5, 6 статьи 2 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (далее — Закон о статусе военнослужащих), статьям 3, 26.1, 26.2, подпунктам 21, 21.1, 24 пункта 2 статьи 26.3, статье 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), статьям 3, 5, 18, 25 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Закон об основах охраны здоровья граждан), статьям 5, 7, 8 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Закон о государственной социальной помощи), статьям 4, 16, 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьям 2, 3, пунктам 2, 2.1 статьи 6 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», содержат правовую неопределенность и коррупциогенные факторы, не обеспечивают ветеранам военной службы и ветеранам труда равное право на получение основных мер социальной поддержки в разных субъектах Российской Федерации, а также не обеспечивают ветеранам военной службы после увольнения со службы право на сохранение всех правовых и социальных гарантий военнослужащих.

В административном исковом заявлении указано, что Правительство Российской Федерации, утвердив Изменения, снизило уровень правовой и социальной защиты ветеранов, получивших свои удостоверения ветерана до 25 апреля 2011 г., и сделало неясным их правовой статус с учетом того, что на ветеранов военной службы статья 22 Закона о ветеранах не распространяется, а статья 23 этого закона утратила силу.

Нарушение своих прав административный истец усматривает в том, что, имея звание и статус ветерана военной службы с 2004 г., звание и статус ветерана труда с 2009 г., он после переезда на постоянное место жительства в Московскую область получил от начальника госпиталя Министерства обороны Российской Федерации в г. Подольске отказ поставить его на медицинский учет и предоставить медицинскую помощь в этом госпитале. Данный отказ мотивирован тем, что И. не сохранил в своем статусе ветерана военной службы право на получение медицинской помощи от Министерства обороны Российской Федерации. Административный истец считает, что в связи с принятием Постановления № 316 и Изменений надпись в его удостоверении ветерана стала ничтожной, а его права ветерана военной службы и ветерана труда неясными.

Правительство Российской Федерации возражало против удовлетворения административного иска, считая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления И. отказано.

В апелляционной жалобе И., не соглашаясь с таким решением, ставит вопрос о его отмене, как незаконного и необоснованного, и принятии нового решения об удовлетворении административного иска. Полагает, что судом первой инстанции при вынесении решения были неправильно применены нормы материального права и нарушены нормы процессуального права.

Административный истец указывает, что содержание обжалуемого решения не соответствует предмету заявленных им требований, уточненных в заявлении от 27 июня 2018 г.

По мнению И., Правительство Российской Федерации при принятии оспариваемых положений вышло за рамки своей компетенции и фактически присвоило полномочия законодателя, однако данный довод административного истца судом первой инстанции оценен не был. Кроме того, оспариваемые нормы не получили оценку суда с точки зрения наличия в них неясностей, допускающих их неоднозначное толкование.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит отказать в ее удовлетворении, указав, что решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм материального права и при правильном применении норм процессуального права, предусмотренных законом оснований для его отмены не имеется.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Отказывая И. в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по настоящему административному делу такое основание для признания Постановления № 316 и Изменений в оспариваемой части недействующими отсутствует.

Согласно статье 28 Закона о ветеранах реализация мер социальной поддержки ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий осуществляется при предъявлении ими удостоверения единого образца, установленного для каждой категории ветеранов и членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий Правительством СССР до 1 января 1992 года или Правительством Российской Федерации.

Исходя из приведенного законоположения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Правительство Российской Федерации вправе было принять Постановление № 423 (официально опубликовано в «Собрании законодательства Российской Федерации» 1 мая 1995 г. № 18 и в «Российской газете» 7 мая 1995 г. № 89) об утверждении единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Законом о ветеранах установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», его описания и технических условий изготовления, а также вносить в него изменения и дополнения.

При таких обстоятельствах несостоятельным является довод административного истца о том, что при издании оспариваемого в части нормативного правового акта Правительство Российской Федерации превысило свои полномочия.

Судом первой инстанции обоснованно признаны ошибочными доводы И. о незаконности раздела 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Законом о ветеранах установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», и абзаца девятого описания и технических условий изготовления бланка указанного удостоверения, утвержденных Постановлением № 423, с изменениями, внесенными Постановлением № 316.

Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“ внесены изменения в Закон о ветеранах.»

В соответствии с пунктами 17, 18 статьи 44 названного закона статья 22 Закона о ветеранах изложена в новой редакции, предусматривающей, что меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 г., определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а статья 23 Закона о ветеранах признана утратившей силу.

С учетом изложенного, как правомерно отмечено в обжалуемом решении, замена в разделе 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Законом о ветеранах установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда» слов «права и льготы, предоставляемые на условиях и в порядке, установленных статьями 22 и 23» словами «право на меры социальной поддержки, предоставляемые в соответствии со статьей 22», а также аналогичная замена в абзаце девятом описания и технических условий изготовления бланков указанного удостоверения согласуются с нормами Закона о ветеранах в действующей редакции.

Разрешая настоящее административное дело, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые положения Постановления № 316 и Изменений не устанавливают каких-либо дополнительных условий или ограничений предоставления мер социальной поддержки ветеранам военной службы и ветеранам труда.

Пунктом 2 статьи 26.3 Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определено, что вопросы социальной поддержки ветеранов труда регулируются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Доводы административного истца о противоречии Постановления № 316 и Изменений в оспариваемой части нормам Закона о статусе военнослужащих, Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Закона об основах охраны здоровья граждан, Закона о государственной социальной помощи нельзя признать обоснованными, поскольку перечисленные законы не содержат положений, регламентирующих описание единого образца бланка удостоверения ветерана как документа, подтверждающего права ветеранов на меры социальной поддержки.

Утверждение И. о наличии в оспариваемых положениях нормативного правового акта коррупциогенных факторов не соответствует действительности.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. Оспариваемые в части Постановление № 316 и Изменения таких факторов не содержат.

Довод И. о правовой неопределенности оспариваемых предписаний является ошибочным, поскольку их содержание отвечает критериям ясности, недвусмысленности, данных о том, что в правоприменительной практике отсутствует их единообразное понимание, не имеется. Утверждая об этом, административный истец фактически просит внести в оспариваемые положения изменения в предлагаемой им редакции, то есть осуществить нормативное правовое регулирование. Однако разрешение подобного рода вопросов не отнесено к компетенции Верховного Суда Российской Федерации.

Ссылка в апелляционной жалобе на то, что судом первой инстанции не были учтены требования И. о признании недействующими раздела 2 единого образца бланка удостоверения ветерана, выдаваемого лицам, для которых в соответствии с Законом о ветеранах установлены звания «Ветеран военной службы» и «Ветеран труда», абзаца девятого описания и технических условий изготовления бланка указанного удостоверения, содержащиеся в первоначальном административном исковом заявлении и уточненном административном исковом заявлении от 27 июня 2018 г., не влияет на законность вынесенного решения. Приведенные требования по существу не выходят за пределы оспаривания подпункта «б» пункта 5, подпункта «б» пункта 6 Изменений, вопрос о законности которых был надлежащим образом разрешен судом первой инстанции.

Иные доводы как административного искового заявления, так и апелляционной жалобы сводятся к несогласию И. с судебными постановлениями, которыми ему отказано в предоставлении мер социальной поддержки. Однако при рассмотрении настоящего дела в порядке абстрактного нормоконтроля Верховный Суд Российской Федерации не вправе проверять законность и обоснованность этих судебных актов.

Установив, что какому-либо федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, Постановление № 316 и Изменения в оспариваемой части не противоречат, суд первой инстанции правомерно, руководствуясь пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, отказал И. в удовлетворении заявленных требований.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу И. — без удовлетворения.

---