Решение Верховного Суда РФ от 10.04.2018 № АКПИ18-38

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 Порядка учета документов, входящих в состав библиотечного фонда, утв. Приказом Минкультуры Российской Федерации от 08.10.2012 № 1077>

Именем Российской Федерации

от 10 апреля 2018 г. № АКПИ18-38

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.О. о признании частично недействующими пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 Порядка учета документов, входящих в состав библиотечного фонда, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 октября 2012 г. № 1077,

установил:

приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 октября 2012 г. № 1077 утвержден Порядок учета документов, входящих в состав библиотечного фонда (далее — Порядок). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 14 мая 2013 г., регистрационный номер 28390, опубликован 22 мая 2013 г. в издании «Российская газета», № 107.

Пункт 5.1 Порядка предусматривает, что исключение документов из библиотечного фонда допускается по следующим причинам: утрата, ветхость, дефектность, устарелость по содержанию, непрофильность.

Непрофильность документов устанавливается на основе профиля комплектования фонда или иного нормативного документа, утверждаемого руководителем библиотеки. По причине непрофильности могут исключаться из фонда документы, не комплектуемые библиотекой (при отказе от комплектования отдельных категорий документов), излишне дублетные экземпляры, замененные более полными по содержанию, лучшими по оформлению, физическому состоянию изданиями; по истечении срока хранения документов, при низком уровне читательского спроса, при несоответствии электронных документов техническому и программному обеспечению библиотеки.

Согласно подпункту 5.1.1 Порядка исключение документов по причинам устарелости по содержанию, непрофильности (малоспрашиваемые), а также по причинам ветхости и дефектности не допускается по отношению к единственным экземплярам документов постоянного (бессрочного) хранения.

Пунктом 5.3 Порядка установлено, что к Акту о списании прилагается список на исключение объектов библиотечного фонда (далее — список), который включает следующие сведения: регистрационный номер и шифр хранения документа, краткое библиографическое описание, цену документа, зафиксированную в регистре индивидуального учета документов, коэффициент переоценки, цену после переоценки и общую стоимость исключаемых документов.

Для печатных документов временного хранения допускается замена списка книжными формулярами.

Для документов, обработанных групповым (упрощенным) способом, вместо списка дается перечень регистрационных номеров, вид исключаемых изданий, их количество.

В подпункте 5.7.1 Порядка указано, что списанные объекты, исключенные из библиотечного фонда по причинам ветхости, дефектности, устарелости по содержанию, могут передаваться на безвозмездной основе юридическим и физическим лицам. Невостребованные в течение шести месяцев с даты списания документы могут направляться в пункты вторичного сырья.

Данный подпункт действует в редакции приказа Министерства культуры Российской Федерации от 2 февраля 2017 г. № 115, зарегистрированного в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 марта 2017 г., регистрационный номер 45827, размещенного 3 марта 2017 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

С.О. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими:

• пункта 5.1 Порядка в части, предусматривающей исключение документов из библиотечного фонда по причинам устарелости по содержанию, непрофильности;
• подпункта 5.1.1 Порядка в части, предусматривающей, что исключение документов не допускается по отношению к единственным экземплярам документов постоянного (бессрочного) хранения;
• пункта 5.3 Порядка в части, предусматривающей, что к Акту о списании прилагается список на исключение объектов библиотечного фонда, который включает цену документа, зафиксированную в регистре индивидуального учета документов, коэффициент переоценки, цену после переоценки и общую стоимость исключаемых документов;
• подпункта 5.7.1 Порядка в части, предусматривающей, что списанные объекты, исключенные из библиотечного фонда по причинам ветхости, дефектности, устарелости по содержанию, могут передаваться на безвозмездной основе юридическим и физическим лицам.

Она считает, что оспариваемые нормативные положения, предусматривающие списание документов из библиотечного фонда, нарушают ее права как пользователя библиотек и противоречат статьям 29, 44 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 5, 7, 12 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле», статье 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статье 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», статье 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», статье 3 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», абзацу первому раздела V Порядка.

Министерство культуры Российской Федерации и Министерство юстиции Российской Федерации в письменных возражениях указали, что Приказ издан федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, с соблюдением требований, предъявляемых к принятию нормативных правовых актов, их государственной регистрации и опубликованию, соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав административного истца.

В судебном заседании административный истец С.О., привлеченная к осуществлению процессуальных прав непосредственно, и ее представитель М. поддержали заявленное требование.

Представитель Министерства культуры Российской Федерации З., представитель Министерства юстиции Российской Федерации Ч. не признали административный иск.

Выслушав объяснения административного истца С.О. и ее представителя М., возражения представителя Министерства культуры Российской Федерации З., представителя Министерства юстиции Российской Федерации Ч., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность, устанавливает Федеральный закон «О библиотечном деле».

Пункт 6 статьи 12 указанного закона предусматривает, что библиотеки обеспечивают учет, комплектование, хранение и использование документов, входящих в состав библиотечных фондов, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры.

Названные функции согласно пункту 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, осуществляет Министерство культуры Российской Федерации.

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан в целях реализации положений пункта 6 статьи 12 Федерального закона «О библиотечном деле» уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Порядок принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта соблюден и не оспаривается административным истцом.

Доводы административного истца о противоречии пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 статьям 1, 5, 7, 12 Федерального закона «О библиотечном деле», статье 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», статье 4 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», статье 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» лишены правовых оснований.

Частью 1 статьи 5 Федерального закона «О библиотечном деле» установлено, что каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории Российской Федерации.

По статье 1 названного закона библиотека представляет собой информационную, культурную, просветительскую организацию или структурное подразделение организации, располагающие организованным фондом документов и предоставляющие их во временное пользование физическим и юридическим лицам.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 7 указанного закона все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Порядок доступа к фондам библиотек, перечень основных услуг и условия их предоставления библиотеками устанавливаются в соответствии с уставами библиотек или локальными нормативными актами организаций, структурными подразделениями которых являются библиотеки, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне и законодательством об обеспечении сохранности культурного достояния народов Российской Федерации. В общедоступных библиотеках граждане имеют право в том числе получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек (подпункт 5 пункта 4 статьи 7).

Культурным достоянием народов Российской Федерации, согласно статье 16 Федерального закона «О библиотечном деле», является национальный библиотечный фонд, который состоит из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов, и книжных памятников. Учет, комплектование, хранение, использование и обеспечение сохранности документов, отнесенных к национальному библиотечному фонду, осуществляются библиотеками, архивами, музеями в соответствии с данным федеральным законом, федеральными законами об обязательном экземпляре документов, об архивном деле в Российской Федерации, о Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации.

На основании подпунктов 1, 11 части первой статьи 13 Федерального закона «О библиотечном деле» библиотеки вправе самостоятельно определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными в их уставах, а также изымать и реализовывать документы из своих фондов в соответствии с порядком исключения документов, согласованным с учредителями библиотек в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. При этом библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют права списывать и реализовывать документы, отнесенные к книжным памятникам.

Исходя из приведенных законоположений запрет на изъятие и реализацию документов из фондов библиотек установлен для книжных памятников, под которыми понимаются рукописные книги или печатные издания, обладающие выдающейся духовной, материальной ценностью, имеющие особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования (статья 1 Федерального закона «О библиотечном деле»), а также для обязательного экземпляра документов применительно к его получателям, определенным в главе III Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов».

Следовательно, Федеральный закон «О библиотечном деле», гарантируя пользователям библиотек равный доступ к библиотечным фондам, не исключает право библиотек дифференцировать порядок доступа к библиотечным фондам, создавать и обновлять их документами, отвечающими задачам конкретной библиотеки и интересам ее абонентов. Права библиотек самостоятельно определять правила и условия пользования библиотечными фондами, списывать и реализовывать конкретные документы, соблюдая определенный порядок, направлены на установление баланса прав библиотек и ее пользователей и сами по себе не могут нарушать прав административного истца.

Доводы административного истца, сводящиеся, по существу, к отсутствию у библиотек права списывать и реализовывать из своих фондов документы, основаны на ошибочном толковании норм права и факте отсутствия в одной из библиотек интересующих ее печатных изданий.

Вместе с тем право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается не одной конкретной библиотекой (например, по месту жительства), а созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания, многообразием видов библиотек, а также путем предоставления доступа к федеральной государственной информационной системе «Национальная электронная библиотека» (пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О библиотечном деле»).

Кроме того, оспариваемые нормативные положения не допускают их произвольного применения, а реализация библиотекой предусмотренного подпунктом 11 части первой статьи 13 Федерального закона «О библиотечном деле» права списывать и реализовывать документы предусматривает особый механизм, обеспечивающий необходимую сохранность библиотечных фондов, который конкретизирован в пунктах 5.2 - 5.14 Порядка.

Так, выбытие документов в связи с физической утратой или частичной либо полной утратой потребительских свойств в том числе в результате принятия решения об их списании в связи с устарелостью по содержанию, непрофильностью осуществляется на основании решения соответствующей комиссии, которая произвела проверку состояния документов, с оформлением акта по форме, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2015 г. № 52н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, и Методических указаний по их применению».

В Акте о списании отражаются сведения о количестве и общей стоимости исключаемых из состава библиотечного фонда объектов, а также причина их исключения, к нему прилагается список исключаемых объектов, который включает следующие сведения: регистрационный номер и шифр хранения документа, краткое библиографическое описание, цену документа, зафиксированную в регистре индивидуального учета документов, коэффициент переоценки, цену после переоценки и общую стоимость исключаемых документов. В случае выбытия объектов библиотечного фонда по причине утраты к Акту о списании прилагаются документы, подтверждающие утрату (пункты 5.1, 5.3, 5.4 Порядка).

Акт о списании подписывается председателем, членами комиссии по списанию объектов библиотечного фонда и утверждается руководителем учреждения. В таком акте указывается направление выбытия документов: передача в обменный фонд, реализация, передача в пункт приема вторсырья, утилизация, безвозмездная передача физическим и юридическим лицам, а также соответствующие такому решению документы (пункты 5.6, подпункт 5.7.3 Порядка).

Порядком дополнительно предусмотрено, что количество выбывающих документов не должно превышать количества вновь поступающих документов в библиотечный фонд (пункт 5.14).

Оспариваемые нормативные положения не содержат предписаний, противоречащих статье 4 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», статье 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», статье 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Доводы административного истца о несоответствии Порядка в оспариваемой части статье 3 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» о недопустимости цензуры являются ошибочными, поскольку данный закон не регулирует деятельность библиотек, которые, в свою очередь, к средствам массовой информации не относятся.

Нельзя согласиться с доводами административного истца, что Порядок в оспариваемой части нарушает право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, которое гарантировано частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Указания на его противоречие части 5 статьи 29, части 2 статьи 44 также неверны, поскольку оспариваемые нормативные положения не предусматривают цензуру, не ограничивают доступ к культурным ценностям либо учреждениям культуры.

Основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта не действующим полностью или в части согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

В этой связи довод административного истца о несоответствии подпункта 5.7.1 Порядка абзацу первому раздела V Порядка подлежит отклонению, как неправильный, так как эти нормы являются частями одного нормативного правового акта и имеют одинаковую юридическую силу.

При изложенных обстоятельствах пункты 5.1, 5.7 и подпункты 5.1.1, 5.7.1 Порядка соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают право административного истца в указанных в заявлении аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С.О. о признании частично недействующими пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 Порядка учета документов, входящих в состав библиотечного фонда, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 октября 2012 г. № 1077, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---