Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 26.07.2018 № АПЛ18-266

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 10.04.2018 № АКПИ18-38, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 Порядка учета документов, входящих в состав библиотечного фонда, утв. Приказом Минкультуры РФ от 08.10.2012 № 1077>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С. о признании частично недействующими пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 Порядка учета документов, входящих в состав библиотечного фонда, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 8 октября 2012 г. № 1077,

по апелляционной жалобе С. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения С. и ее представителя М., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя Министерства культуры Российской Федерации З., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство культуры Российской Федерации (далее — Минкультуры России) приказом от 8 октября 2012 г. № 1077 утвердило Порядок учета документов, входящих в состав библиотечного фонда (далее — Порядок).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 14 мая 2013 г., регистрационный номер 28390, опубликован 22 мая 2013 г. в издании «Российская газета», № 107.

Согласно пункту 5.1 Порядка исключение документов из библиотечного фонда допускается по следующим причинам: утрата, ветхость, дефектность, устарелость по содержанию, непрофильность.

Непрофильность документов устанавливается на основе профиля комплектования фонда или иного нормативного документа, утверждаемого руководителем библиотеки. По причине непрофильности могут исключаться из фонда документы, не комплектуемые библиотекой (при отказе от комплектования отдельных категорий документов), излишне дублетные экземпляры, замененные более полными по содержанию, лучшими по оформлению, физическому состоянию изданиями; по истечении срока хранения документов, при низком уровне читательского спроса, при несоответствии электронных документов техническому и программному обеспечению библиотеки.

Подпункт 5.1.1 Порядка предусматривает, что исключение документов по причинам устарелости по содержанию, непрофильности (малоспрашиваемые), а также по причинам ветхости и дефектности не допускается по отношению к единственным экземплярам документов постоянного (бессрочного) хранения.

Пунктом 5.3 Порядка установлено, что к Акту о списании прилагается список на исключение объектов библиотечного фонда (далее — список), который включает следующие сведения: регистрационный номер и шифр хранения документа, краткое библиографическое описание, цену документа, зафиксированную в регистре индивидуального учета документов, коэффициент переоценки, цену после переоценки и общую стоимость исключаемых документов.

Для печатных документов временного хранения допускается замена списка книжными формулярами.

Для документов, обработанных групповым (упрощенным) способом, вместо списка дается перечень регистрационных номеров, вид исключаемых изданий, их количество.

В подпункте 5.7.1 Порядка указано, что списанные объекты, исключенные из библиотечного фонда по причинам ветхости, дефектности, устарелости по содержанию, могут передаваться на безвозмездной основе юридическим и физическим лицам. Невостребованные в течение шести месяцев с даты списания документы могут направляться в пункты вторичного сырья.

С. обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просила признать не действующими:

• пункт 5.1 Порядка в части, предусматривающей исключение документов из библиотечного фонда по причинам устарелости по содержанию, непрофильности;
• подпункт 5.1.1 Порядка в части, предусматривающей, что исключение документов не допускается по отношению к единственным экземплярам документов постоянного (бессрочного) хранения;
• пункт 5.3 Порядка в части, предусматривающей, что к Акту о списании прилагается список на исключение объектов библиотечного фонда, который включает цену документа, зафиксированную в регистре индивидуального учета документов, коэффициент переоценки, цену после переоценки и общую стоимость исключаемых документов;
• подпункт 5.7.1 Порядка в части, предусматривающей, что списанные объекты, исключенные из библиотечного фонда по причинам ветхости, дефектности, устарелости по содержанию, могут передаваться на безвозмездной основе юридическим и физическим лицам.

В обоснование заявления административный истец ссылается на то, что оспариваемые нормы нарушают ее права как пользователя библиотек и не соответствует статьям 29, 44 Конституции Российской Федерации, статьям 1, 5, 7, 12 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле», статье 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», статье 4 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов», статье 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», статье 3 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации», а также абзацу первому раздела V Порядка.

Представители Минкультуры России и Минюста России в суде первой инстанции административный иск не признали, пояснив, что Порядок утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта и правил введения его в действие, оспариваемые нормативные положения соответствуют законодательству Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления С. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении административного иска ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, а также неправильного применения судом первой инстанции норм материального права.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минкультуры России просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного искового заявления и не влекут его отмену.

Представитель Минюста России в судебное заседание апелляционной инстанции не явился, о его времени и месте извещен надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания пунктов 5.1, 5.3 и подпунктов 5.1.1, 5.7.1 Порядка в оспариваемой части недействующими отсутствует.

Принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность, устанавливает Федеральный закон «О библиотечном деле».

Пунктом 6 статьи 12 указанного закона предусмотрено, что библиотеки обеспечивают учет, комплектование, хранение и использование документов, входящих в состав библиотечных фондов, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590, эти функции осуществляет Министерство культуры Российской Федерации. Следовательно, Порядок утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в целях реализации положений пункта 6 статьи 12 Федерального закона «О библиотечном деле».

В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона «О библиотечном деле» каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание на территории Российской Федерации.

В силу статьи 1 названного закона библиотека представляет собой информационную, культурную, просветительскую организацию или структурное подразделение организации, располагающие организованным фондом документов и предоставляющие их во временное пользование физическим и юридическим лицам.

Пункты 1 и 2 статьи 7 данного закона устанавливают, что все пользователи библиотек имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Порядок доступа к фондам библиотек, перечень основных услуг и условия их предоставления библиотеками устанавливаются в соответствии с уставами библиотек или локальными нормативными актами организаций, структурными подразделениями которых являются библиотеки, законодательством Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне и законодательством об обеспечении сохранности культурного достояния народов Российской Федерации.

В общедоступных библиотеках граждане имеют право в том числе получать документы или их копии по межбиблиотечному абонементу из других библиотек (подпункт 5 пункта 4 статьи 7).

Согласно статье 16 Федерального закона «О библиотечном деле» культурным достоянием народов Российской Федерации является национальный библиотечный фонд, который состоит из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов, и книжных памятников. Учет, комплектование, хранение, использование и обеспечение сохранности документов, отнесенных к национальному библиотечному фонду, осуществляются библиотеками, архивами, музеями в соответствии с данным федеральным законом, федеральными законами об обязательном экземпляре документов, об архивном деле в Российской Федерации, о Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации.

На основании подпунктов 1, 11 части 1 статьи 13 названного федерального закона библиотеки вправе самостоятельно определять содержание и конкретные формы своей деятельности в соответствии с целями и задачами, указанными в их уставах, а также изымать и реализовывать документы из своих фондов в соответствии с порядком исключения документов, согласованным с учредителями библиотек в соответствии с действующими нормативными правовыми актами. При этом библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют права списывать и реализовывать документы, отнесенные к книжным памятникам.

Таким образом, запрет на изъятие и реализацию документов из фондов библиотек установлен для книжных памятников, под которыми понимаются рукописные книги или печатные издания, обладающие выдающейся духовной, материальной ценностью, имеющие особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования (статья 1 Федерального закона «О библиотечном деле»), а также для обязательного экземпляра документов применительно к его получателям, определенным в главе III Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов».

Федеральный закон «О библиотечном деле», гарантируя пользователям библиотек равный доступ к библиотечным фондам, не исключает право библиотек дифференцировать порядок доступа к библиотечным фондам, создавать и обновлять их документами, отвечающими задачам конкретной библиотеки и интересам ее абонентов. Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что права библиотек самостоятельно определять правила и условия пользования библиотечными фондами, списывать и реализовывать конкретные документы, соблюдая определенный порядок, направлены на установление баланса прав библиотек и ее пользователей и сами по себе не могут нарушать прав административного истца.

Как обоснованно указано в оспариваемом решении, доводы административного истца о незаконности Порядка в оспариваемой части сводятся, по сути, к отсутствию у библиотек права списывать и реализовывать из своих фондов документы.

Вместе с тем право граждан на библиотечное обслуживание обеспечивается не одной конкретной библиотекой, а созданием государственной и муниципальной сети общедоступных библиотек, бесплатно осуществляющих основные виды библиотечного обслуживания, многообразием видов библиотек, а также путем предоставления доступа к федеральной государственной информационной системе «Национальная электронная библиотека» (пункт 2 статьи 5 Федерального закона «О библиотечном деле»).

Пунктами 5.2 - 5.14 Порядка предусмотрен особый механизм списания и реализации документов, обеспечивающий необходимую сохранность библиотечных фондов.

Так, выбытие документов в связи с физической утратой или частичной либо полной утратой потребительских свойств, в том числе в результате принятия решения об их списании в связи с устарелостью по содержанию, непрофильностью, осуществляется на основании решения соответствующей комиссии, которая произвела проверку состояния документов с оформлением акта по форме, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 30 марта 2015 г. № 52н «Об утверждении форм первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета, применяемых органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными (муниципальными) учреждениями, и Методических указаний по их применению».

В Акте о списании отражаются сведения о количестве и общей стоимости исключаемых из состава библиотечного фонда объектов, а также причина их исключения, к нему прилагается список исключаемых объектов, который включает следующие сведения: регистрационный номер и шифр хранения документа, краткое библиографическое описание, цену документа, зафиксированную в регистре индивидуального учета документов, коэффициент переоценки, цену после переоценки и общую стоимость исключаемых документов. В случае выбытия объектов библиотечного фонда по причине утраты к Акту о списании прилагаются документы, подтверждающие утрату (пункты 5.1, 5.3, 5.4 Порядка).

Акт о списании подписывается председателем, членами комиссии по списанию объектов библиотечного фонда и утверждается руководителем учреждения. В таком акте указывается направление выбытия документов: передача в обменный фонд, реализация, передача в пункт приема вторсырья, утилизация, безвозмездная передача физическим и юридическим лицам, а также соответствующие такому решению документы (пункты 5.6, подпункт 5.7.3 Порядка).

Пунктом 5.14 Порядка предусмотрено, что количество выбывающих документов не должно превышать количества вновь поступающих документов в библиотечный фонд.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что оспариваемые предписания Порядка не противоречат положениям статьи 4 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов», статьи 9.2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».

Утверждение административного истца о несоответствии Порядка в оспариваемой части статье 3 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» обоснованно признано судом ошибочным, поскольку данный закон не регулирует деятельность библиотек, которые к средствам массовой информации не относятся.

Вопреки доводам административного истца оспариваемые нормативные положения не нарушают право граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, которое гарантировано частью 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации. Также правомерен вывод в оспариваемом решении о том, что пункты 5.1, 5.3 и подпункты 5.1.1, 5.7.1 Порядка не предусматривают цензуру, не ограничивают доступ к культурным ценностям либо учреждениям культуры. Следовательно, доводы административного истца о противоречии оспариваемых норм части 5 статьи 29, части 2 статьи 44 Конституции Российской Федерации лишены правовых оснований.

Исходя из пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд в порядке абстрактного нормоконтроля проверяет соответствие оспоренного нормативного правового акта (полностью или в части) иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем подпункт 5.7.1 Порядка не мог быть признан противоречащим абзацу первому раздела V Порядка, так как эти нормы являются частями одного нормативного правового акта и обладают равной юридической силой.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции материалами административного дела не подтверждаются, поскольку они получили оценку в решении суда и не влияют на его законность.

Установив, что пункты 5.1, 5.3 и подпункты 5.1.1, 5.7.1 Порядка в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушают, суд первой инстанции правомерно на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления С.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 10 апреля 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С. — без удовлетворения.

---