Решение Верховного Суда РФ от 29.01.2019 № АКПИ18-1202

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 17 Перечня грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, утв. Приказом МПС РФ от 18.06.2003 № 38>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г.,

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» о признании частично недействующим пункта 17 Перечня грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, утвержденного приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 38,

приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 38 утвержден Перечень грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования (далее — Перечень). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 июня 2003 г., регистрационный номер 4864, и опубликован в «Российской газете» 13 августа 2003 г. № 160, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 10 ноября 2003 г. № 45.

Согласно пункту 17 Перечня к грузам, требующим обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, относятся газы, кроме энергетических, номер позиции 488, код наименования груза 48849.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 17 Перечня в части слов «кроме энергетических», «488», «48849», ссылаясь на его противоречие статье 17 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», статье 23 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 1424-р. По мнению Общества, пункт 17 Перечня, исключающий газы энергетические из числа грузов, подлежащих обязательному сменному сопровождению и охране в пути следования, нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности как перевозчика на железнодорожном транспорте, поскольку позволяет грузоотправителям (грузополучателям) не исполнять предусмотренную статьей 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» обязанность по обеспечению охраны груза «газ энергетический (пропан, бутан)» при предъявлении такого груза к железнодорожной перевозке, что, в свою очередь, влечет для административного истца невозможность приема к железнодорожной перевозке указанного груза в отсутствие заключенного грузоотправителями договора на его охрану.

Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство путей сообщения Российской Федерации упразднено, его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности переданы образованному Министерству транспорта и связи Российской Федерации (пункты 12 и 13). Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» Министерство транспорта и связи Российской Федерации преобразовано в Министерство транспорта Российской Федерации (далее также — Минтранс России) и Министерство информационных технологий и связи Российской Федерации (пункт 1).

В письменных возражениях Министерство транспорта Российской Федерации указало, что Перечень разработан и утвержден уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в установленном законом порядке. Газ энергетический (пропан, бутан) подлежит охране подразделениями ведомственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта (Росжелдор) на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 1424-р как груз, требующий постоянного сопровождения и охраны в пути следования на условиях, предусмотренных Правилами перевозок железнодорожным транспортом грузов с сопровождением и охраной грузоотправителей, грузополучателей, утвержденными приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 38 (далее — Правила).

Министерство внутренних дел Российской Федерации в отзыве пояснило, что на момент согласования министерством оспариваемой нормы перечень специальных грузов, перевозимых железнодорожным транспортом общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Росжелдора, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 1424-р, отсутствовал. Газ энергетический (пропан, бутан) при его перевозке железнодорожным транспортом общего пользования подлежит охране подразделениями ведомственной охраны Росжелдора независимо от его включения (невключения) в Перечень.

В письменных объяснениях Министерство юстиции Российской Федерации считает, что заявленное административным истцом требование является обоснованным и подлежит удовлетворению, поскольку оспариваемый пункт Перечня не соответствует распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 1424-р.

В судебном заседании представители Общества С.А., В., К.А.Ю., М. поддержали заявленное требование.

Представители Министерства транспорта Российской Федерации К.Д., Л. административный иск не признали.

Представитель Министерства внутренних дел Российской Федерации К.А.Ф. административный иск не признал, поддержал позицию, изложенную в письменных объяснениях.

Представитель Министерства юстиции Российской Федерации С.Л. полагал, что требование административного истца следует удовлетворить.

Выслушав объяснения представителей административного истца С.А., В., К.А.Ю., М., представителей Министерства транспорта Российской Федерации К.Д., Л., представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К.А.Ф., представителя Министерства юстиции Российской Федерации С.Л., проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно части первой статьи 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» перечень грузов (за исключением воинских грузов), требующих обязательного сопровождения и охраны в пути следования, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. Охрана таких грузов обеспечивается грузоотправителем, грузополучателем или уполномоченными ими лицами по договору.

На день издания оспариваемого нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта являлось Министерство путей сообщения Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848).

Перечень в установленном порядке согласован с Министерством внутренних дел Российской Федерации (далее — МВД России).

Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований федерального закона, в соответствии с предоставленными данному органу полномочиями и с соблюдением правил принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта, которые административным истцом не оспариваются.

Доводы административного истца о противоречии пункта 17 Перечня в части исключения из грузов газов энергетических статье 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», статье 23 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» и распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 1424-р основаны на неправильном толковании норм права.

Оспариваемый в части Перечень принят в целях реализации положений статьи 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации», а именно ее части первой, согласно которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта полномочен по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел утвердить перечень грузов (за исключением воинских грузов), требующих обязательного сопровождения и охраны в пути следования, охрана которых обеспечивается грузоотправителем, грузополучателем или уполномоченными ими лицами по договору.

Данное полномочие реализовано в соответствии с требованиями федерального закона, которые в обозначенной редакции не изменялись.

Правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования установлены Федеральным законом «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (преамбула).

Пункт 1 статьи 23 указанного федерального закона предусматривает, что охрана грузов в пути следования и на железнодорожных станциях обеспечивается перевозчиком за счет собственных средств либо по договору с ведомственной охраной федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта или другими организациями, за исключением обеспечиваемых грузоотправителями или грузополучателями охраны и сопровождения грузов в соответствии с Федеральным законом «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» либо договором.

Таким образом, приведенным законоположением в качестве общего правила установлено, что охрану грузов в пути следования и на железнодорожных станциях обязан обеспечить перевозчик. Исключением из этого правила являются два случая: когда охрана и сопровождение грузов в соответствии с Федеральным законом «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» обеспечиваются грузоотправителями или грузополучателями, а также когда названные лица самостоятельно заключили соответствующий договор.

Специальное правило, которое относится к первому случаю, федеральным законодателем определено в части первой статьи 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации». Данная норма предписывает обеспечение грузоотправителем, грузополучателем или уполномоченными ими лицами по договору охрану грузов, соответствующий перечень которых утвержден непосредственно федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.

Следовательно, оспариваемый в части Перечень по своему содержанию и целевому назначению направлен на исполнение требований федерального закона, конкретизируя те грузы, требующие обязательного сопровождения и охраны в пути следования, охрану которых должен обеспечить не перевозчик, а грузоотправитель, грузополучатель, а равно уполномоченные ими лица по договору.

Федеральным законодателем никакой иной орган не наделен полномочием по утверждению подобного перечня грузов.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта, является Минтранс России (пункт 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395). Иной перечень грузов этим министерством по согласованию с МВД России не утвержден.

Пунктом 2 статьи 23 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» предусмотрено, что охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, войск национальной гвардии Российской Федерации и иными уполномоченными подразделениями. Перечни таких объектов и грузов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации 23 июля 2015 г. издано распоряжение № 1424-р, утвердившее перечень специальных грузов, перевозимых железнодорожным транспортом общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Росжелдора. В данный перечень (пункт 1) в том числе включен газ энергетический (пропан, бутан).

Указанное распоряжение, относящееся в силу положений статьи 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» к актам по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера (часть вторая), но обязательное к исполнению в Российской Федерации (часть четвертая), издано в целях реализации требований пункта 2 статьи 23 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Имея иную законную основу для издания и целевое назначение, данный акт по своему содержанию не изменяет правовое регулирование отношений, осуществляемое в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Федерального закона «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», частью первой статьи 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» применительно к распределению обязанностей по обеспечению охраны грузов в пути следования и на железнодорожных станциях между перевозчиком и грузоотправителем, грузополучателем.

Распоряжение относит, кроме иных наименований, газ энергетический (пропан, бутан) к специальным грузам, перевозимым железнодорожным транспортом общего пользования и подлежащим охране исключительно подразделениями ведомственной охраны Росжелдора. Других указаний для исполнения, включая обязанность грузоотправителя или грузополучателя по обеспечению охраны специального груза, оно не содержит.

Утверждения административного истца о том, что обеспечение охраны газа энергетического (пропана, бутана) должен осуществлять грузоотправитель, грузополучатель, не только не основаны на содержании названного распоряжения, но и не соответствуют требованиям части первой статьи 17 Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации». Именно этот закон, согласно его статье 1, регулирует отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования, устанавливает их права, обязанности и ответственность (часть первая), а также определяет основные условия организации и осуществления перевозок пассажиров, грузов, багажа, грузобагажа, порожних грузовых вагонов, оказания услуг по использованию инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования и иных связанных с перевозками услуг (часть вторая).

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого нормативного положения, который устанавливал бы упоминаемую административным истцом обязанность грузоотправителя, грузополучателя по обеспечению охраны такого груза, как газ энергетический (пропан, бутан), по договору с ведомственной охраной Росжелдора, не имеется. Подобное обстоятельство указано самим Обществом в его административном исковом заявлении (л.д. 7 т. 1).

Не имеют правового значения для настоящего административного дела упоминаемые представителями Общества Правила заполнения перевозочных документов на перевозку грузов железнодорожным транспортом, утвержденные приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 39, пункт 2.17 которых предусматривает указание в графе «Наименование груза» наименования юридического лица, уполномоченного грузоотправителем (грузополучателем) на охрану груза, и номера договора на охрану — при сопровождении груза на всем пути следования сменными проводниками ведомственной охраны. Подобные положения применяются непосредственно в случае, когда охрана груза в соответствии с требованиями Федерального закона «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» обеспечивается грузоотправителем, грузополучателем либо уполномоченными ими лицами.

При изложенных обстоятельствах оспариваемое нормативное положение соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца в упоминаемых им аспектах.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления открытого акционерного общества «Российские железные дороги» о признании частично недействующим пункта 17 Перечня грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, утвержденного приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 38, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---