Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 11.04.2019 № АПЛ19-99

<Об оставлении без изменения решения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 29.01.2019 № АКПИ18-1202, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 17 Перечня грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, утв. Приказом МПС РФ от 18.06.2003 № 38>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Меркулова В.П.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению открытого акционерного общества «Российские железные дороги» о признании частично недействующим пункта 17 Перечня грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, утвержденного приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 38,

по апелляционной жалобе открытого акционерного общества «Российские железные дороги» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей открытого акционерного общества «Российские железные дороги» В., Б., К.А.Ю. и М., поддержавших апелляционную жалобу, представителей Министерства транспорта Российской Федерации Л. и К.Д., просивших жалобу удовлетворить, представителя Министерства внутренних дел Российской Федерации К.А.Ф., возражавшего против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

приказом Министерства путей сообщения Российской Федерации от 18 июня 2003 г. № 38 утвержден Перечень грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования (далее также — Перечень).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 30 июня 2003 г., регистрационный номер 4864, и опубликован в «Российской газете» 13 августа 2003 г. № 160, в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 10 ноября 2003 г. № 45.

Согласно пункту 17 Перечня к грузам, требующим обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, относятся газы, кроме энергетических, номер позиции 488, код наименования груза 48849.

Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее — Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующим пункта 17 Перечня в части, исключающей энергетические газы из числа грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, ссылаясь на его противоречие статье 17 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (далее — Устав железнодорожного транспорта) и статье 23 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (далее также — Закон о железнодорожном транспорте), распоряжению Правительства Российской Федерации от 23 июля 2015 г. № 1424-р (далее — Распоряжение № 1424-р).

В заявлении указано, что пункт 17 Перечня в оспариваемой части нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности как перевозчика на железнодорожном транспорте, поскольку позволяет грузоотправителям (грузополучателям) не исполнять предусмотренную статьей 17 Устава железнодорожного транспорта обязанность обеспечить охрану груза «газ энергетический (пропан, бутан)» при предъявлении такого груза к железнодорожной перевозке, что, в свою очередь, влечет для административного истца невозможность приема к перевозке указанного груза в отсутствие заключенного грузоотправителями договора на его охрану.

Представители Министерства транспорта Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации административный иск не признали.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Не согласившись с таким решением, Общество подало апелляционную жалобу, в которой просит о его отмене и принятии нового решения об удовлетворении заявленного требования ввиду неправильного применения судом первой инстанции норм материального права, регулирующих перевозку энергетических газов. Полагает, что груз «газ энергетический (пропан, бутан)» является специальным грузом, отношения по охране которого урегулированы пунктом 2 статьи 23 Закона о железнодорожном транспорте, в связи с чем наименование данного груза подлежит включению в Перечень, а охрана таких грузов должна обеспечиваться грузоотправителями. Какого-либо закона, устанавливающего обязанность Общества как перевозчика обеспечивать сменное сопровождение и охрану специальных грузов, в том числе «газа энергетического (пропан, бутан)», не имеется.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.

Отношения, возникающие между перевозчиками, пассажирами, грузоотправителями (отправителями), грузополучателями (получателями), владельцами инфраструктур железнодорожного транспорта общего пользования, владельцами железнодорожных путей необщего пользования, другими физическими и юридическими лицами при пользовании услугами железнодорожного транспорта общего пользования и железнодорожного транспорта необщего пользования, а также их права, обязанности и ответственность регламентируются Уставом железнодорожного транспорта (статья 1).

Согласно части первой статьи 17 названного закона перечень грузов (за исключением воинских грузов), требующих обязательного сопровождения и охраны в пути следования, утверждается федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел. Охрана таких грузов обеспечивается грузоотправителем, грузополучателем или уполномоченными ими лицами по договору.

На день издания оспариваемого нормативного правового акта федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта являлось Министерство путей сообщения Российской Федерации (пункт 1 Положения о Министерстве путей сообщения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 1996 г. № 848).

Перечень в установленном порядке согласован с Министерством внутренних дел Российской Федерации.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в целях реализации требований федерального закона, в соответствии с предоставленными данному органу полномочиями и с соблюдением правил принятия, государственной регистрации и опубликования нормативного правового акта, является правильным.

Доводы административного истца о противоречии пункта 17 Перечня в оспариваемой части статье 17 Устава железнодорожного транспорта, статье 23 Закона о железнодорожном транспорте и Распоряжению № 1424-р судом первой инстанции проверялись и правильно были признаны несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм права.

Правовые, организационные и экономические условия функционирования железнодорожного транспорта общего пользования, основы взаимодействия организаций железнодорожного транспорта и выполняющих работы (услуги) на железнодорожном транспорте индивидуальных предпринимателей с органами государственной власти и организациями других видов транспорта, а также основы государственного регулирования в области железнодорожного транспорта необщего пользования установлены Законом о железнодорожном транспорте.

Пункт 1 статьи 23 поименованного федерального закона предусматривает, что охрана грузов в пути следования и на железнодорожных станциях обеспечивается перевозчиком за счет собственных средств либо по договору с ведомственной охраной федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта или другими организациями, за исключением обеспечиваемых грузоотправителями или грузополучателями охраны и сопровождения грузов в соответствии с Уставом железнодорожного транспорта либо договором.

Таким образом, приведенным законоположением в качестве общего правила установлено, что охрану грузов в пути следования и на железнодорожных станциях обязан обеспечить перевозчик. Исключением из этого правила являются два случая: когда охрана и сопровождение грузов в соответствии с Уставом железнодорожного транспорта обеспечиваются грузоотправителями или грузополучателями, а также когда названные лица самостоятельно заключили соответствующий договор.

Специальное правило, которое относится к первому случаю, федеральным законодателем определено в части первой статьи 17 Устава железнодорожного транспорта. Данная норма предписывает обеспечение грузоотправителем, грузополучателем или уполномоченными ими лицами по договору охрану грузов, соответствующий перечень которых утвержден непосредственно федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Перечень утвержден уполномоченным органом исполнительной власти, направлен на исполнение требований федерального закона, конкретизируя те грузы, требующие обязательного сопровождения и охраны в пути следования, охрану которых должен обеспечить не перевозчик, а грузоотправитель, грузополучатель, а равно уполномоченные ими лица по договору.

В настоящее время федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере железнодорожного транспорта, обеспечения транспортной безопасности, является Министерство транспорта Российской Федерации (пункт 1 Положения об этом министерстве, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2004 г. № 395).

Иной перечень рассматриваемых грузов этим министерством по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации не утверждался. Какой-либо иной орган федеральной исполнительной власти полномочием по утверждению подобного перечня не наделен.

Оспариваемый в части Перечень, как уже указывалось выше, принят в целях реализации положений части первой статьи 17 Устава железнодорожного транспорта, согласно которой федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта полномочен по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области внутренних дел утвердить перечень грузов (за исключением воинских грузов), требующих обязательного сопровождения и охраны в пути следования, охрана которых обеспечивается грузоотправителем, грузополучателем или уполномоченными ими лицами по договору.

Данное полномочие реализовано в соответствии с требованиями федерального закона, которые в обозначенной редакции не изменялись.

Пункт 2 статьи 23 Закона о железнодорожном транспорте, на который ссылался административный истец в обоснование заявленного требования в суде первой и апелляционной инстанций, определяет, что охрана наиболее важных объектов железнодорожного транспорта общего пользования и специальных грузов осуществляется подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, войск национальной гвардии Российской Федерации и иными уполномоченными подразделениями. Перечни таких объектов и грузов устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В целях реализации указанных требований федерального закона Правительство Российской Федерации Распоряжением № 1424-р утвердило перечень специальных грузов, перевозимых железнодорожным транспортом общего пользования, подлежащих охране подразделениями ведомственной охраны Росжелдора. В данный перечень (пункт 1) включен «газ энергетический (пропан, бутан)», отнесенный к числу специальных грузов, перевозимых железнодорожным транспортом общего пользования и подлежащих охране исключительно подразделениями ведомственной охраны Росжелдора. Других указаний для исполнения, включая обязанность грузоотправителя или грузополучателя по обеспечению охраны специального груза, названное распоряжение не содержит.

Таким образом, имея иные законную основу для издания и целевое назначение, данный акт по своему содержанию не изменяет правовое регулирование отношений, осуществляемое в соответствии с пунктом 1 статьи 23 Закона о железнодорожном транспорте, частью первой статьи 17 Устава железнодорожного транспорта применительно к распределению обязанностей по обеспечению охраны грузов в пути следования и на железнодорожных станциях между перевозчиком и грузоотправителем (грузополучателем).

Как правильно указано в обжалуемом решении суда, утверждения административного истца (которые он приводит и в апелляционной жалобе) о том, что обеспечение охраны «газа энергетического (пропана, бутана)» должен осуществлять грузоотправитель (грузополучатель), не только не основаны на содержании названного выше распоряжения, но и не соответствуют требованиям части первой статьи 17 Устава железнодорожного транспорта.

Довод апелляционной жалобы о том, что оспариваемая норма в части наличия в ней исключения такой категории, как «газ энергетический», при реализации на практике вступает в противоречие со статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» об обязательности к исполнению в Российской Федерации распоряжений Правительства Российской Федерации, несостоятелен, поскольку Распоряжение № 1424-р является актом прямого действия и необходимости издания дополнительного акта в целях его реализации не имеется.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Верховный Суд Российской Федерации, проанализировав оспариваемое предписание Перечня на соответствие Закону о железнодорожном транспорте, Уставу железнодорожного транспорта, пришел к правильному выводу о том, что оно им не противоречит.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы в отношении оспариваемого нормативного положения, который устанавливал бы обязанность грузоотправителя (грузополучателя) по обеспечению охраны такого груза, как «газ энергетический (пропан, бутан)», не имеется.

При таких данных довод апелляционной жалобы о произвольном характере указания в оспоренном положении, исключающем энергетические газы из числа грузов, требующих обязательного сменного сопровождения и охраны в пути следования, осуществляемого на основании Перечня, является ошибочным.

Ссылки Общества в апелляционной жалобе на то, что тарифы на перевозку груза «газ энергетический (пропан, бутан)» не включают затраты перевозчика на обеспечение охраны такого груза с привлечением ведомственной охраны, не свидетельствуют о незаконности обжалованного решения, поскольку вопросы формирования тарифов в рамках настоящего административного дела об оспаривании нормативного правового акта, рассматриваемого в порядке абстрактного нормоконтроля, не разрешались.

Обжалованное решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права. Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 29 января 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества «Российские железные дороги» — без удовлетворения.

---