Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 22.03.2019 № АКПИ18-1182

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Правил целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2017 № 895>

Именем Российской Федерации

от 22 марта 2019 г. № АКПИ18-1182

председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

судей Верховного Суда Российской Федерации Иваненко Ю.Г., Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» о признании недействующим пункта 4 Правил целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 895,

постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 895 утверждены Правила целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах (далее — Правила).

Согласно пункту 4 Правил безвозмездные целевые взносы предоставляются субъектом оптового рынка на цели выделения из соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение гарантирующим поставщикам, реализующим электрическую энергию (мощность) покупателям на розничных рынках, расположенных в территориально изолированных технологических системах и (или) на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, а также гарантирующим поставщикам (энергосбытовым (энергоснабжающим) организациям), реализующим электрическую энергию (мощность) покупателям на розничных рынках, расположенных на территориях неценовых зон оптового рынка, недополученных доходов в связи с доведением цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) до базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в соответствующем периоде регулирования в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Акционерное общество «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» (далее — АО «КЭС») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 Правил, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат пункту 1 статьи 20, пункту 4 статьи 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», согласно которым в качестве основополагающего принципа в данной сфере установлено обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики, а также введен запрет на предоставление гарантирующим поставщикам при осуществлении хозяйственной деятельности преимуществ по отношению к иным энергосбытовым организациям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Как указывает административный истец, АО «КЭС» является энергоснабжающей организацией, осуществляет выработку, покупку, передачу, распределение и сбыт электрической энергии потребителям (промышленным, непромышленным, бюджетным организациям и населению) на территории п. Октябрьский Усть-Большерецкого муниципального района Камчатского края, входящего в состав Центрального технологически изолированного энергоузла. В августе 2017 г. во исполнение постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 895 «О достижении на территориях Дальневосточного федерального округа базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность)» Региональная служба по тарифам и ценам Камчатского края утвердила на 2017 г. (с 1 января 2017 г.) базовые (сниженные) тарифы на электрическую энергию для всех потребителей АО «КЭС» (кроме населения) в размере 4,00 руб./кВт. ч (постановление Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 7 августа 2017 г. № 383). На основании оспариваемого пункта 4 Правил Региональной службой по тарифам и ценам Камчатского края постановлением от 31 мая 2018 г. № 112 внесены изменения в постановление от 26 декабря 2017 г. № 874 «Об утверждении базовых тарифов на электрическую энергию, с учетом субсидирования из краевого бюджета, поставляемую гарантирующими поставщиками, энергосбытовыми (энергоснабжающими) организациями потребителям электрической энергии (мощности) категории „прочие потребители“ на территории Камчатского края (за исключением категории „население“) на 2018 год», которыми на второе полугодие 2018 г. для потребителей АО «КЭС» базовые тарифы не утверждены, средства на компенсацию выпадающих доходов организации на второе полугодие в размере 100844155 руб., выделенные ранее АО «КЭС», переданы ПАО «Камчатскэнерго». Лишение АО «КЭС» права на получение субсидий, компенсирующих недополученные доходы в связи с доведением цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) до базовых уровней (цен), установленных для потребителей электрической энергии категории «прочие» (в том числе крупных рыбоперерабатывающих предприятий), ставит административного истца в неравные, дискриминационные условия по сравнению с гарантирующими поставщиками, дестабилизирует его деятельность, что фактически равнозначно запрету на ее осуществление.

В суде представители административного истца АО «КЭС» Ж., адвокат Баранков Ю.О. поддержали заявленные требования.

Правительство Российской Федерации, привлеченное к участию в деле в качестве административного ответчика, поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству энергетики Российской Федерации, Федеральной антимонопольной службе (поручение от 22 декабря 2018 г. № КЧ-П9-9188).

Представители Правительства Российской Федерации С.Е., С.А. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав административного истца.

Выслушав сообщение судьи-докладчика Романенкова Н.С., объяснения представителей административного истца АО «КЭС» Ж., адвоката Баранкова Ю.О., административного ответчика Правительства Российской Федерации С.Е., С.А., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).

Согласно пункту 1 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике Правительство Российской Федерации устанавливает порядок целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), определяющий в том числе порядок контроля за целевым использованием указанных средств.

Во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации постановлением от 28 июля 2017 г. № 895 утвердило Правила.

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 июля 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 августа 2017 г., № 32, действует в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2018 г. № 1497.

Правила устанавливают порядок целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), порядок осуществления контроля за целевым использованием таких средств, порядок перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, а также порядок заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах.

В пункте 4 Правил Правительство Российской Федерации установило особенности использования средств, получаемых от надбавки к цене на мощность, в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и (или) на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами.

Данные положения нормативного правового акта соответствуют законодательству об электроэнергетике.

Согласно пункту 3 статьи 37 Федерального закона «Об электроэнергетике» Правительство Российской Федерации устанавливает особенности функционирования субъектов розничных рынков электрической энергии (мощности) на территориях Дальневосточного федерального округа в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, в целях достижения на данных территориях планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность).

Указанные особенности обусловлены технологической и правовой спецификой функционирования технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем.

Так, из содержания пункта 116 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442 (далее — Основные положения), следует, что производители электрической энергии (мощности) на розничных рынках, владеющие на праве собственности или на ином законном основании генерирующими объектами, расположенными в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, продают электрическую энергию (мощность), произведенную на генерирующих объектах, введенных в эксплуатацию до 1 января 2011 г., независимо от величины установленной генерирующей мощности этих генерирующих объектов в объемах, определенных для этих производителей в прогнозном балансе на соответствующий период регулирования, гарантирующему поставщику, в зоне деятельности которого располагаются указанные объекты, по регулируемым ценам (тарифам), устанавливаемым в соответствии с Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике.

На территориях технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем независимые сбытовые компании приобретают электрическую энергию у гарантирующего поставщика, так как альтернативы покупки электрической энергии (мощности) на данных территориях не существует. Перепродавая электрическую энергию, купленную у гарантирующего поставщика, независимые сбытовые компании увеличивают ценовую нагрузку на конечных потребителей.

Потребитель вправе выбрать любого поставщика электрической энергии (мощности), однако в соответствии с пунктом 32 Основных положений только гарантирующий поставщик обязан заключать договор энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности) с любым обратившимся к нему потребителем, точки поставки которого находятся в зоне деятельности гарантирующего поставщика, и энергопринимающие устройства которого в установленном порядке присоединены к объектам электросетевого хозяйства или в отношении энергопринимающих устройств которого заключен договор об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям сетевой организации.

В целях снижения нагрузки на потребителей первой и второй ценовых зон оптового рынка электрической энергии Правительством Российской Федерации принято решение о субсидировании выпадающих доходов только гарантирующих поставщиков в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах, в том числе с учетом того, что все потребители приобретают весь объем электрической энергии у гарантирующих поставщиков, иное использование безвозмездных отчислений являлось бы нецелевым использованием средств.

Предусмотренное пунктом 4 Правил правовое регулирование соответствует таким основным принципам государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, закрепленным в пункте 1 статьи 20 Федерального закона «Об электроэнергетике», как надежное и безопасное функционирование технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем; доступность электрической энергии для потребителей и защита их прав; защита потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность); сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции, и не может рассматриваться как нарушающее права административного истца, поскольку производители электрической энергии, владеющие генерирующими объектами, расположенными в технологически изолированных территориальных системах, не обладающие статусом гарантирующего поставщика, получают оплату реализуемой гарантирующему поставщику электроэнергии по экономически обоснованным тарифам, утвержденным соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности создавать дискриминационные условия. В соответствии с Федеральным законом «Об электроэнергетике» гарантирующим поставщикам при осуществлении хозяйственной деятельности не могут быть предоставлены преимущества по отношению к иным энергосбытовым организациям, за исключением случаев, установленных федеральными законами (пункт 4 статьи 38).

Порядок целевого использования средств от надбавки к цене на мощность на территориях Дальневосточного федерального округа в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах не создает каких-либо преимуществ для гарантирующих поставщиков, поскольку является элементом правового механизма доведения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, до базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в соответствующем периоде регулирования и не отменяет предусмотренных иными нормативными правовыми актами механизмов получения экономически обоснованной оплаты электроэнергии, реализуемой производителями и энергосбытовыми организациями.

Ссылки административного истца на статью 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, поскольку данная норма регулирует торговую систему оптового рынка и порядок отношений между субъектами, ценообразование на оптовом рынке.

Нарушение своих прав административный истец связывает с постановлением Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 31 мая 2018 г. № 112, между тем принятие данного постановления не лишает административного истца права на обращение в суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» о признании недействующим пункта 4 Правил целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 895, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---