Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 02.07.2019 № АПЛ19-217

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 22.03.2019 № АКПИ18-1182, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 4 Правил целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах, утв. Постановлением Правительства РФ от 28.07.2017 № 895>

от 2 июля 2019 г. № АПЛ19-217

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Зайцева В.Ю.,

членов коллегии Вавилычевой Т.Ю., Тютина Д.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» о признании недействующим пункта 4 Правил целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 895,

по апелляционной жалобе акционерного общества «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 марта 2019 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителей акционерного общества «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» Ж. и Б., поддержавших апелляционную жалобу, объяснения представителей Правительства Российской Федерации С.Е., Д. и С.А., возражавших против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Правительство Российской Федерации 28 июля 2017 г. издало постановление № 895 «О достижении на территориях Дальневосточного федерального округа базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность)» (далее — Постановление), которым утвердило Правила целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), осуществления контроля за целевым использованием таких средств, перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах (далее — Правила).

Нормативный правовой акт размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 31 июля 2017 г., опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 августа 2017 г., № 32.

Согласно пункту 4 Правил безвозмездные целевые взносы предоставляются субъектом оптового рынка на цели выделения из соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации субсидий на возмещение гарантирующим поставщикам, реализующим электрическую энергию (мощность) покупателям на розничных рынках, расположенных в территориально изолированных технологических системах и (или) на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, а также гарантирующим поставщикам (энергосбытовым (энергоснабжающим) организациям), реализующим электрическую энергию (мощность) покупателям на розничных рынках, расположенных на территориях неценовых зон оптового рынка, недополученных доходов в связи с доведением цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) до базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в соответствующем периоде регулирования в соответствующем субъекте Российской Федерации.

Акционерное общество «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» (далее — АО «КЭС») обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим пункт 4 Правил.

В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что оспариваемое положение нормативного правового акта не соответствует пункту 1 статьи 20, пункту 4 статьи 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», согласно которым в качестве основополагающего принципа в данной сфере установлено обеспечение недискриминационных и стабильных условий для осуществления предпринимательской деятельности в сфере электроэнергетики, а также введен запрет на предоставление гарантирующим поставщикам при осуществлении хозяйственной деятельности преимуществ по отношению к иным энергосбытовым организациям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В заявлении указано, что АО «КЭС», являющееся энергоснабжающей организацией, осуществляет выработку, покупку, передачу, распределение и сбыт электрической энергии потребителям (промышленным, непромышленным, бюджетным организациям и населению) на территории пос. Октябрьский Усть-Большерецкого муниципального района Камчатского края, входящего в состав технологически изолированного энергоузла. Постановлением Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 7 августа 2017 г. № 383 утверждены базовые (сниженные) тарифы на электрическую энергию для всех потребителей АО «КЭС» (кроме населения) в размере 4,00 руб./кВт·ч. на 2017 г. На основании пункта 4 Правил Региональная служба по тарифам и ценам Камчатского края постановлением от 31 мая 2018 г. № 112 внесла изменения в постановление от 26 декабря 2017 г. № 874 «Об утверждении базовых тарифов на электрическую энергию, с учетом субсидирования из краевого бюджета, поставляемую гарантирующими поставщиками, энергосбытовыми (энергоснабжающими) организациями потребителям электрической энергии (мощности) категории „прочие потребители“ на территории Камчатского края (за исключением категории „население“) на 2018 год», которыми на второе полугодие 2018 г. для потребителей АО «КЭС» базовые тарифы не утверждены, средства на компенсацию выпадающих доходов организации на второе полугодие в размере 100 844 155 руб., выделенные ранее АО «КЭС», переданы ПАО «Камчатскэнерго». Нарушение своих прав оспариваемой нормой Правил АО «КЭС» видит в том, что лишение права на получение субсидий, компенсирующих недополученные доходы в связи с доведением цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) до базовых уровней (цен), установленных для потребителей электрической энергии категории «прочие» (в том числе крупных рыбоперерабатывающих предприятий), ставит его в неравные, дискриминационные условия по сравнению с гарантирующими поставщиками, дестабилизирует его деятельность, что фактически равнозначно запрету на ее осуществление.

Правительство Российской Федерации административный иск не признало, указав в письменных возражениях, что нормативный правовой акт издан в пределах его полномочий, соответствует действующему законодательству и прав административного истца не нарушает.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 22 марта 2019 г. в удовлетворении административного искового заявления АО «КЭС» отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить, как незаконное, и принять по делу новое решение.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Правительство Российской Федерации просит в ее удовлетворении отказать, полагая, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих правильность выводов суда первой инстанции.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. По настоящему административному делу такое основание для признания оспариваемого пункта Правил недействующим отсутствует.

Полномочия Правительства Российской Федерации как высшего исполнительного органа государственной власти определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», статьей 23 которого установлено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

В пункте 1 статьи 24 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» закреплено, что в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике Правительство Российской Федерации устанавливает порядок целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), определяющий в том числе порядок контроля за целевым использованием указанных средств.

Таким образом, во исполнение полномочий, предоставленных федеральным законодателем, Правительство Российской Федерации утвердило Правила, которые устанавливают порядок целевого использования средств, получаемых от применения надбавки к цене на мощность, поставляемую в ценовых зонах оптового рынка субъектами оптового рынка — производителями электрической энергии (мощности), для достижения на территориях Дальневосточного федерального округа планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), порядок осуществления контроля за целевым использованием таких средств, порядок перечисления безвозмездных целевых взносов в бюджеты субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, а также порядок заключения соглашения (договора) о безвозмездных целевых взносах.

Пунктом 4 Правил установлены особенности использования средств, получаемых от надбавки к цене на мощность, в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и (или) на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами.

В обжалуемом решении правильно указано, что данные особенности обусловлены технологической и правовой спецификой функционирования технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем и соответствуют пункту 3 статьи 37 Федерального закона «Об электроэнергетике», наделяющему Правительство Российской Федерации полномочием устанавливать особенности функционирования субъектов розничных рынков электрической энергии (мощности) на территориях Дальневосточного федерального округа в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, в целях достижения на данных территориях планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность).

Оспариваемый пункт Правил согласуется с содержанием пункта 116 Основных положений функционирования розничных рынков электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2012 г. № 442 (далее — Основные положения), из которого следует, что производители электрической энергии (мощности) на розничных рынках, владеющие на праве собственности или на ином законном основании генерирующими объектами, расположенными в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, продают электрическую энергию (мощность), произведенную на генерирующих объектах, введенных в эксплуатацию до 1 января 2011 г., независимо от величины установленной генерирующей мощности этих генерирующих объектов в объемах, определенных для этих производителей в прогнозном балансе на соответствующий период регулирования, гарантирующему поставщику, в зоне деятельности которого располагаются указанные объекты, по регулируемым ценам (тарифам), устанавливаемым в соответствии с Основами ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике.

На территориях технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем независимые сбытовые компании приобретают электрическую энергию у гарантирующего поставщика, так как альтернативы покупки электрической энергии (мощности) на данных территориях не существует. Перепродавая электрическую энергию, купленную у гарантирующего поставщика, независимые сбытовые компании увеличивают ценовую нагрузку на конечных потребителей.

Потребитель вправе выбрать любого поставщика электрической энергии (мощности), однако в соответствии с пунктом 32 Основных положений только гарантирующий поставщик обязан заключать договор энергоснабжения (купли-продажи (поставки) электрической энергии (мощности) с любым обратившимся к нему потребителем, точки поставки которого находятся в зоне деятельности гарантирующего поставщика и энергопринимающие устройства которого в установленном порядке присоединены к объектам электросетевого хозяйства или в отношении энергопринимающих устройств которого заключен договор об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям сетевой организации.

В целях снижения нагрузки на потребителей первой и второй ценовых зон оптового рынка электрической энергии Правительством Российской Федерации принято решение о субсидировании выпадающих доходов лишь гарантирующих поставщиков в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах, в том числе с учетом того, что все потребители приобретают весь объем электрической энергии у гарантирующих поставщиков, иное использование безвозмездных отчислений являлось бы нецелевым использованием средств.

Пунктом 1 статьи 20 Федерального закона «Об электроэнергетике» закреплены в том числе такие принципы государственного регулирования и контроля в электроэнергетике, как надежное и безопасное функционирование технологически изолированных территориальных электроэнергетических систем; доступность электрической энергии для потребителей и защита их прав; защита потребителей от необоснованного повышения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность); сохранение государственного регулирования в сферах электроэнергетики, в которых отсутствуют или ограничены условия для конкуренции.

Вопреки доводу апелляционной жалобы предусмотренное пунктом 4 Правил правовое регулирование соответствует указанным принципам и не может рассматриваться как нарушающее права административного истца, поскольку производители электрической энергии, владеющие генерирующими объектами, расположенными в технологически изолированных территориальных системах, не обладающие статусом гарантирующего поставщика, получают оплату реализуемой гарантирующему поставщику электроэнергии по экономически обоснованным тарифам, утвержденным соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создавать дискриминационные условия.

Как уже отмечалось, пункт 3 статьи 37 Федерального закона «Об электроэнергетике» наделяет Правительство Российской Федерации полномочием устанавливать особенности функционирования субъектов розничных рынков электрической энергии (мощности) на территориях Дальневосточного федерального округа в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, в целях достижения на данных территориях планируемых на следующий период регулирования базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность).

Таким образом, пункт 4 Правил, устанавливающий особенности использования средств, получаемых от надбавки к цене на мощность, в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и (или) на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, не противоречит статье 15 Федерального закона «О защите конкуренции».

Пунктом 4 статьи 38 Федерального закона «Об электроэнергетике» установлено, что гарантирующим поставщикам при осуществлении хозяйственной деятельности не могут быть предоставлены преимущества по отношению к иным энергосбытовым организациям, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Вывод суда о том, что порядок целевого использования средств от надбавки к цене на мощность на территориях Дальневосточного федерального округа в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах не создает каких-либо преимуществ для гарантирующих поставщиков, поскольку является элементом правового механизма доведения цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, до базовых уровней цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность) в соответствующем периоде регулирования и не отменяет предусмотренных иными нормативными правовыми актами механизмов получения экономически обоснованной оплаты электроэнергии, реализуемой производителями и энергосбытовыми организациями, является правильным.

Статья 32 Федерального закона «Об электроэнергетике» регулирует торговую систему оптового рынка и порядок отношений между субъектами, ценообразование на оптовом рынке, тогда как Правила приняты во исполнение пункта 1 статьи 24 данного федерального закона, в связи с чем довод административного истца о противоречии ей оспариваемого пункта необоснован.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, регулирующего особенности использования средств, получаемых от надбавки к цене на мощность, в технологически изолированных территориальных электроэнергетических системах и (или) на территориях, технологически не связанных с Единой энергетической системой России и технологически изолированными территориальными электроэнергетическими системами, не имеется.

Доводы административного истца о незаконности Правил в оспариваемой части, по сути, сводятся к несогласию с постановлением Региональной службы по тарифам и ценам Камчатского края от 31 мая 2018 г. № 112. Однако при рассмотрении настоящего дела по первой инстанции в порядке абстрактного нормоконтроля суд не вправе осуществлять проверку законности данного постановления. Административный истец не лишен возможности обжаловать указанное постановление в установленном законом порядке, если считает свои права нарушенными.

Доводы апелляционной жалобы о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции материалами административного дела не подтверждаются, получили оценку в решении суда и не влияют на его законность.

Обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 22 марта 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества «Камчатские электрические сети им. И.А. Пискунова» — без удовлетворения.

---