Решение Верховного Суда РФ от 13.12.2018 № АКПИ18-1105

<Об отказе в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 11 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утв. Приказом Минтруда России от 29.01.2014 № 59н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре К.,

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Н. об оспаривании пункта 11 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 января 2014 г. № 59н,

приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 января 2014 г. № 59н (далее — Приказ) утвержден Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее — Административный регламент). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 2 июля 2014 г., № 32943, и опубликован 9 июля 2014 г. в «Российской газете».

Административный регламент регулирует отношения, возникающие при предоставлении федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, находящимися в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее — государственная услуга), устанавливает стандарт предоставления государственной услуги, в том числе в электронной форме, сроки и последовательность административных процедур и административных действий, а также порядок взаимодействия федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы с получателями государственной услуги, органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги.

Пункт 11 Административного регламента расположен в разделе «Описание результата предоставления государственной услуги» и содержит описание результата предоставления государственной услуги при установлении инвалидности; при определении степени утраты профессиональной трудоспособности пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания; при определении нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) отца, матери, жены, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки или усыновителя гражданина, призываемого на военную службу (военнослужащих, проходящих военную службу по контракту); при установлении причины смерти инвалида, а также лица, пострадавшего в результате несчастного случая на производстве, профессионального заболевания, катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных или техногенных катастроф либо в результате ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление семье умершего мер социальной поддержки; при установлении стойкой утраты трудоспособности сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации; при отказе в установлении стойкой утраты трудоспособности сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации; при отказе в установлении инвалидности.

С.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 11 Административного регламента в той мере, в какой положения данного пункта не предусматривают предоставление государственной услуги по установлению процента утраты трудоспособности гражданам, уволенным из вооруженных сил по заболеванию, полученному при исполнении обязанностей военной службы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, и оформление результата такой услуги, ссылаясь на то, что Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон № 1244-1) в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ гарантирует возмещение вреда, причиненного здоровью, выплатой денежных сумм в размере заработка или соответствующей его части в зависимости от степени утраты трудоспособности, определенном в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (далее — Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ), а оспариваемая норма Административного регламента такой услуги не предоставляет, что создает препятствия к осуществлению права военнослужащих на возмещение вреда здоровью в полном объеме и, таким образом, ставит военнослужащих в неравное положение с гражданами, имеющими другие профессии. В связи с этим считает, что оспариваемая норма не соответствует Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ и пунктам 2 и 14 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. № 789 (далее — Правила № 789).

В обоснование своего требования административный истец указал, что он является военнослужащим, участником ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, уволен из вооруженных сил досрочно на основании свидетельства о болезни от 15 марта 1990 г. № 84 военно-врачебной комиссии при в/ч <...> с формулировкой «по заболеванию, полученному в период прохождения военной службы». 14 февраля 2004 г. заключением военно-врачебной комиссии г. Самары № 22 указанная формулировка изменена на увольнение «в связи с заболеванием, полученным при исполнении обязанностей военной службы в связи с аварией на Чернобыльской АЭС». На основании пункта 3 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ с 1995 года он получал ежемесячную денежную компенсацию в счет возмещения вреда здоровью в размере 60%, а с 2003 года — 80%, что, по его мнению, является нарушением его права на компенсацию в возмещения вреда здоровью в полном объеме.

С.Н. и его представитель — адвокат Алейников Б.Н., извещенные о времени и месте рассмотрения дела в установленном законом порядке, в судебное заседание не явились, просили рассмотреть дело в их отсутствие.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) и Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции, не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца.

В судебном заседании представитель Минтруда России С.М. и представитель Минюста России М. просили отказать в удовлетворении заявленного требования, поддержав изложенную в возражениях правовую позицию.

Обсудив доводы административного истца, изложенные в административном исковом заявлении и в возражениях на отзывы административных ответчиков, выслушав возражения административных ответчиков, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее — органы местного самоуправления), регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ) (часть 1 статьи 1).

По смыслу пункта 1 статьи 2 данного закона, под государственной услугой, предоставляемой федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — государственная услуга), понимается деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ).

Порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг установлен Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, в соответствии с пунктом 1 которых регламентом является нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, органа государственного внебюджетного фонда, государственной корпорации, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по предоставлению государственных услуг в установленной сфере деятельности (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона № 210-ФЗ.

Минтруд России в соответствии с Положением о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере проведения медико-социальной экспертизы, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, отнесенных к сфере деятельности Министерства, подведомственной ему федеральной службы, Пенсионного фонда Российской Федерации, а также Фонда социального страхования Российской Федерации (пункт 1, подпункт 5.2.155 пункта 5.2).

Реализуя предоставленные полномочия, Минтруд России утвердил Административный регламент.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Административный регламент, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Государственная политика в области социальной поддержки граждан Российской Федерации, оказавшихся в зоне влияния неблагоприятных факторов, возникших вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС 26 апреля 1986 г., либо принимавших участие в ликвидации последствий этой катастрофы, определяется Законом № 1244-1.

Пунктом 25 части первой статьи 14 Закона № 1244-1 (в редакции от 7 августа 2000 г.) было предусмотрено право граждан — инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы на возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, выплатой денежных сумм в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности (с установлением инвалидности), определяемом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей.

Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ в статью 14 названного закона внесены изменения. Пунктом 25 части первой статьи 14 Закона в редакции Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ (пункт 15 части первой статьи 14 Закона № 1244-1 в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) установлено, что возмещение вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, производится в твердых суммах в зависимости от группы инвалидности (инвалидам I группы — 5000 рублей, инвалидам II группы — 2500 рублей, инвалидам III группы — 1000 рублей), а не исходя из заработка.»

Исходя из этого инвалиды-чернобыльцы, обратившиеся за возмещением вреда после вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 г., имеют право в соответствии с пунктом 25 части первой статьи 14 Закона № 1244-1 на возмещение вреда в твердых суммах исходя только из группы инвалидности, а не как это было ранее — в зависимости от заработка и степени утраты трудоспособности.

Из изложенного следует, что названный закон не предусматривает для возмещения вреда этой категории граждан установление степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах.

Статьей 24 поименованного закона закреплено, что установление причинной связи развившихся заболеваний и инвалидности с последствиями чернобыльской катастрофы осуществляется межведомственными экспертными советами и военно-врачебными комиссиями, заключения которых являются основанием для решения вопроса об установлении степени утраты трудоспособности, инвалидности и размеров возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в статье 8 закрепил, что медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения (часть первая).

В силу части третьей названной статьи на федеральные учреждения медико-социальной экспертизы возлагаются: 1) установление инвалидности, ее причин, сроков, времени наступления инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты; 2) разработка индивидуальных программ реабилитации, абилитации инвалидов; 3) изучение уровня и причин инвалидности населения; 4) участие в разработке комплексных программ реабилитации, абилитации инвалидов, профилактики инвалидности и социальной защиты инвалидов; 5) определение степени утраты профессиональной трудоспособности; 6) определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего; 7) выдача заключения о нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в случаях, предусмотренных подпунктом «б» пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; 8) обеспечение условий для проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ устанавливает в Российской Федерации правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных этим федеральным законом случаях.

В соответствии с пунктом 3 статьи 11 данного федерального закона порядок установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определяется Правительством Российской Федерации.

Такой порядок определен Правилами № 789, согласно которым критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и форма программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания определяются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации (пункты 2 21).

Во исполнение пункта 2 названного постановления Правительства Российской Федерации Минтруд России постановлением от 18 июля 2001 г. № 56 утвердил Временные критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Исходя из установленного нормативного правового регулирования, Минтруд России в Административном регламенте закрепил только те результаты предоставления государственной услуги, которые предусмотрены действующим законодательством, и приведенном в пункте 27 Административного регламента.

Установление процента утраты трудоспособности гражданам, уволенным из вооруженных сил по заболеванию, полученному при исполнении обязанностей военной службы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ не предусмотрено, в связи с чем оспариваемый пункт Административного регламента не включает результат предоставления данной государственной услуги.

Принимая во внимание, что оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления С.Н. об оспаривании пункта 11 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 января 2014 г. № 59н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---