Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 28.02.2019 № АПЛ19-42

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 13.12.2018 № АКПИ18-1105, которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании пункта 11 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утв. Приказом Минтруда России от 29.01.2014 № 59н>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Горчаковой Е.В.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению С.Н. об оспаривании пункта 11 Административного регламента по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы, утвержденного приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 29 января 2014 г. № 59н,

по апелляционной жалобе С.Н. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зайцева В.Ю., объяснения представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации С.М., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России) приказом от 29 января 2014 г. № 59н (далее — Приказ) утвердило Административный регламент по предоставлению государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее — Административный регламент).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 2 июля 2014 г., регистрационный номер 32943, и опубликован в «Российской газете» 9 июля 2014 г.

Административный регламент регулирует отношения, возникающие при предоставлении федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы, находящимися в ведении Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации, государственной услуги по проведению медико-социальной экспертизы (далее — государственная услуга), устанавливает стандарт предоставления государственной услуги, в том числе в электронной форме, сроки и последовательность административных процедур и административных действий, а также порядок взаимодействия федеральных государственных учреждений медико-социальной экспертизы с получателями государственной услуги, органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при предоставлении государственной услуги.

Пункт 11 Административного регламента устанавливает, что результатом предоставления государственной услуги является:

при установлении инвалидности — выдача справки, подтверждающей факт установления инвалидности, и индивидуальной программы реабилитации инвалида (ребенка-инвалида), а также направление выписки из акта освидетельствования гражданина, признанного инвалидом, в орган, осуществляющий его пенсионное обеспечение, направление индивидуальной программы реабилитации инвалида в территориальный орган Фонда социального страхования Российской Федерации либо в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление переданных в соответствии с заключенным Министерством и высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соглашением полномочий по предоставлению мер социальной защиты инвалидам по обеспечению техническими средствами реабилитации, по месту жительства инвалида (ребенка-инвалида);

при определении степени утраты профессиональной трудоспособности пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания — выдача справки о результатах установления степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах, программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, а также направление выписки из акта освидетельствования о результатах установления степени утраты профессиональной трудоспособности и программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания работодателю (страхователю) и страховщику либо выдача их получателю государственной услуги, если медико-социальная экспертиза была проведена по его обращению;

при определении нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) отца, матери, жены, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки или усыновителя гражданина, призываемого на военную службу (военнослужащих, проходящих военную службу по контракту) — выдача заключения о нуждаемости в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) отца, матери, жены, родного брата, родной сестры, дедушки, бабушки или усыновителя гражданина, призываемого на военную службу (военнослужащих, проходящих военную службу по контракту) (далее — заключение о нуждаемости в постоянном постороннем уходе);

при установлении причины смерти инвалида, а также лица, пострадавшего в результате несчастного случая на производстве, профессионального заболевания, катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных или техногенных катастроф либо в результате ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление семье умершего мер социальной поддержки — выдача заключения об установлении причины смерти инвалида, лица, пострадавшего в результате несчастного случая на производстве, профессионального заболевания, катастрофы на Чернобыльской АЭС и других радиационных или техногенных катастроф либо в результате ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы (далее — заключение об установлении причины смерти);

при установлении стойкой утраты трудоспособности сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации — направление одного экземпляра справки о стойкой утрате трудоспособности сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации в медицинскую организацию федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, к которой сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации прикреплен на медицинское обслуживание, второго экземпляра — сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации;

при отказе в установлении стойкой утраты трудоспособности сотрудника органа внутренних дел Российской Федерации — направление информации о вынесении заключения об отказе в установлении стойкой утраты трудоспособности сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации в медицинскую организацию федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, к которой сотрудник прикреплен на медицинское обслуживание, и сотруднику органов внутренних дел Российской Федерации с указанием причин отказа;

при отказе в установлении инвалидности — выдача справки о результатах медико-социальной экспертизы (по желанию получателя государственной услуги).

С.Н. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующим со дня принятия пункт 11 Административного регламента в той мере, в какой положения данного пункта не предусматривают предоставление государственной услуги по установлению процента утраты трудоспособности гражданам, уволенным из Вооруженных Сил по заболеванию, полученному при исполнении обязанностей военной службы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, и оформление результата такой услуги.

В обоснование заявления административный истец ссылался на то, что Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (далее — Закон № 1244-1) в редакции Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ гарантирует возмещение вреда, причиненного здоровью, выплатой денежных сумм в размере заработка или соответствующей его части в зависимости от степени утраты трудоспособности, определенном в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (далее — Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ), а оспариваемая норма Административного регламента такой услуги не предоставляет, что создает препятствия к осуществлению права военнослужащих на возмещение вреда здоровью в полном объеме и, таким образом, ставит военнослужащих в неравное положение с гражданами, имеющими другие профессии. В связи с этим считает, что оспариваемая норма не соответствует Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ и пунктам 2 и 14 Правил установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 октября 2000 г. № 789 (далее — Правила).

В заявлении указано, что административный истец являлся военнослужащим, участником ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, уволен из Вооруженных Сил досрочно на основании свидетельства о болезни от 15 марта 1990 г. № 84 военно-врачебной комиссии при в/ч 44549 с формулировкой «по заболеванию, полученному в период прохождения военной службы». 14 февраля 2004 г. заключением военно-врачебной комиссии г. Самары № 22 указанная формулировка изменена на увольнение «в связи с заболеванием, полученным при исполнении обязанностей военной службы в связи с аварией на Чернобыльской АЭС». На основании пункта 3 статьи 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ с 1995 г. он получал ежемесячную денежную компенсацию в счет возмещения вреда здоровью в размере 60%, а с 2003 года — 80%, что, по его мнению, является нарушением его права на компенсацию возмещения вреда здоровью в полном объеме.

Минтруд России, Министерство юстиции Российской Федерации административный иск не признали, указав в письменных возражениях, что Административный регламент утвержден федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий, оспариваемое нормативное положение не противоречит действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления С.Н. отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с таким решением, просит его отменить и принять по делу новое решение ввиду неправильного применения норм материального права, выразившегося в неприменении закона, подлежащего применению, и в неправильном истолковании закона.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу Минтруд России просит в ее удовлетворении отказать, полагает, что обжалуемое решение является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не содержит доводов, опровергающих выводы суда первой инстанции.

Министерство юстиции Российской Федерации в письме от 25 февраля 2019 г. поддержало позицию, высказанную в суде первой инстанции, и просило рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения суда не находит.

Отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия (далее — органы местного самоуправления), регулируются Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — Федеральный закон № 210-ФЗ) (часть 1 статьи 1).

Пунктом 1 статьи 2 данного закона установлено, что государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — государственная услуга), — это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее — органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административным регламентом — нормативным правовым актом, устанавливающим порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги, разработка проекта которого осуществляется органом, предоставляющим государственную услугу, или органом, предоставляющим муниципальную услугу (пункт 4 статьи 2, часть 1 статьи 12, часть 1 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373, регламентом является нормативный правовой акт органов, предоставляющих государственные услуги, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий), осуществляемых органами, предоставляющими государственные услуги, в процессе предоставления государственной услуги в соответствии с требованиями Федерального закона № 210-ФЗ.

В соответствии с Положением о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере проведения медико-социальной экспертизы, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, отнесенных к сфере деятельности Министерства, подведомственной ему федеральной службы, Пенсионного фонда Российской Федерации, а также Фонда социального страхования Российской Федерации (пункт 1, подпункт 5.2.155 пункта 5.2).

С учетом содержания приведенных положений нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Административный регламент принят Минтрудом России в пределах имеющихся у него полномочий. Порядок издания нормативного правового акта, требования, установленные для его государственной регистрации и опубликования, также были соблюдены.

Пунктом 25 части 1 статьи 14 Закона № 1244-1 (в редакции от 7 августа 2000 г.) предусматривалось право граждан-инвалидов вследствие чернобыльской катастрофы на возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, выплатой денежных сумм в размере заработка (или соответствующей его части) в зависимости от степени утраты трудоспособности (с установлением инвалидности), определяемом в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации для случаев возмещения вреда, связанного с исполнением работниками трудовых обязанностей.

Федеральным законом от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“ в статью 14 названного закона были внесены изменения. В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 14 Закона в редакции Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ (пункт 15 части 1 статьи 14 Закона № 1244-1 в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) возмещение вреда гражданам, ставшим инвалидами вследствие чернобыльской катастрофы, производится в твердых суммах в зависимости от группы инвалидности (инвалидам I группы — 5000 рублей, инвалидам II группы — 2500 рублей, инвалидам III группы — 1000 рублей), а не исходя из размера заработка.»

Таким образом, Закон № 1244-1 не предусматривает для возмещения вреда этой категории граждан установление степени утраты профессиональной трудоспособности в процентах.

Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 31-ФЗ (пункт 1 статьи 2), в часть 1 статьи 2 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ внесены изменения, согласно которым (в действующей редакции) гражданам, получавшим возмещение вреда, причиненного здоровью в связи с радиационным воздействием вследствие чернобыльской катастрофы либо с выполнением работ по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, до вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ выплачивается ежемесячная денежная компенсация, предусмотренная пунктом 15 части 1 статьи 14 или пунктом 4 части 1 статьи 15 Закона № 1244-1. В случае если размер указанной компенсации не достигает ранее назначенной суммы возмещения вреда, ежемесячная денежная компенсация выплачивается в ранее назначенной сумме, но не превышающей максимального размера ежемесячной страховой выплаты, установленного федеральным законом о бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на очередной финансовый год.

Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» в части 1 статьи 8 установил, что медико-социальная экспертиза осуществляется федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы, подведомственными федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения.

Согласно части 3 названной статьи на федеральные учреждения медико-социальной экспертизы возлагаются: 1) установление инвалидности, ее причин, сроков, времени наступления инвалидности, потребности инвалида в различных видах социальной защиты; 2) разработка индивидуальных программ реабилитации, абилитации инвалидов; 3) изучение уровня и причин инвалидности населения; 4) участие в разработке комплексных программ реабилитации, абилитации инвалидов, профилактики инвалидности и социальной защиты инвалидов; 5) определение степени утраты профессиональной трудоспособности; 6) определение причины смерти инвалида в случаях, когда законодательством Российской Федерации предусматривается предоставление мер социальной поддержки семье умершего; 7) выдача заключения о нуждаемости по состоянию здоровья в постоянном постороннем уходе (помощи, надзоре) в случаях, предусмотренных подпунктом «б» пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; 8) обеспечение условий для проведения независимой оценки качества условий оказания услуг федеральными учреждениями медико-социальной экспертизы.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ устанавливает в Российской Федерации правовые, экономические и организационные основы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, определяет порядок возмещения вреда, причиненного жизни и здоровью работника при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных этим федеральным законом случаях.

Порядок установления степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний определен Правилами, согласно которым критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и форма программы реабилитации пострадавшего в результате несчастного случая на производстве и профессионального заболевания определяются Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации по согласованию с Министерством здравоохранения Российской Федерации (пункты 2, 21).

В отношении граждан, признанных инвалидами до вступления в силу Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 5-ФЗ и выбравших возмещение вреда в виде выплаты, исчисленной исходя из утраченного заработка, применяются указанные правила.

В соответствии с пунктом 2 Правил Минтруд России постановлением от 18 июля 2001 г. № 56 утвердил Временные критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в результате несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Исходя из установленного нормативно-правового регулирования в Административном регламенте закреплены только те результаты предоставления государственной услуги, которые предусмотрены действующим законодательством.

Суд первой инстанции правильно указал, что установление процента утраты трудоспособности гражданам, уволенным из Вооруженных Сил по заболеванию, полученному при исполнении обязанностей военной службы по ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, Федеральным законом от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ не предусмотрено, в связи с чем оспариваемый пункт Административного регламента не включает результат предоставления данной государственной услуги.

Из материалов дела усматривается, что в отношении С.Н. была проведена медико-социальная экспертиза, актом которой ему был установлен процент потери трудоспособности 80%. Заявляя о противоречии пункта 11 Административного регламента Федеральному закону от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ, административный истец фактически выражает несогласие с решением Октябрьского районного суда г. Пензы от 9 сентября 2015 г., которым ему было отказано в удовлетворении искового заявления о признании незаконным акта освидетельствования и об установлении 100% потери профессиональной трудоспособности. Данное решение не может быть проверено в рамках абстрактного нормоконтроля по делу об оспаривании нормативного правового акта, поскольку подлежит обжалованию в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, утверждения в апелляционной жалобе о наличии оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, материалами административного дела не подтверждаются.

Установив, что пункт 11 Административного регламента не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, прав и законных интересов административного истца не нарушает, суд первой инстанции правомерно, на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, принял решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления С.Н.

Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу С.Н. — без удовлетворения.

---