Решение Верховного Суда РФ от 02.11.2017 № АКПИ17-764

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 20 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры, утв. Приказом Минздрава России от 11.05.2017 № 212н>

Именем Российской Федерации

от 2 ноября 2017 г. № АКПИ17-764

при секретаре С.Г.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим абзаца девятого пункта 20 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 212н,

установил:

приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 212н (далее — Приказ) утвержден Порядок приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры (далее — Порядок). Нормативный правовой акт опубликован 8 июня 2017 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 7 июня 2017 г., № 46976.

Порядок регламентирует прием граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — поступающие) на обучение в организации, осуществляющие образовательную деятельность, по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры (далее соответственно — организации, программы ординатуры).

Прием от поступающих документов, необходимых для поступления, урегулирован в разделе III Порядка.

В пункте 20 данного раздела установлен перечень фактов, которые фиксируются в заявлении о приеме, в частности при поступлении на обучение на места в рамках контрольных цифр — отсутствие у поступающего диплома об окончании ординатуры или диплома об окончании интернатуры (если поступающий подает заявление о приеме на обучение по той же специальности, которая указана в дипломе об окончании интернатуры, или получение специальности, указанной поступающим в заявлении о приеме, возможно путем обучения по дополнительной профессиональной программе профессиональной переподготовки) (абзац девятый).

Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим абзац девятый пункта 20 Порядка в части, возлагающей на поступающего фиксирование факта об отсутствии у него диплома об окончании интернатуры (если поступающий подает заявление о приеме на обучение по той же специальности, которая указана в дипломе об окончании интернатуры, или получение специальности, указанной поступающим в заявлении о приеме, возможно путем обучения по дополнительной профессиональной программе профессиональной переподготовки), ссылаясь на то, что данная норма ограничивает прием в ординатуру на обучение на места в рамках контрольных цифр при наличии диплома об окончании интернатуры, нарушает его права, свободы и законные интересы, закрепленные и гарантированные частью 3 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ), на бесплатность высшего образования на конкурсной основе, если образование данного уровня гражданин получает впервые. По мнению административного истца, послевузовское профессиональное образование в интернатуре не приравнивается законом к высшему образованию, поскольку пунктом 3 части 8 статьи 69 приведенного закона к получению второго или последующего высшего образования по программам ординатуры или программам ассистентуры-стажировки отнесены лица, имеющие диплом об окончании ординатуры или диплом об окончании ассистентуры-стажировки, а пунктом 7 части 1 статьи 108 Закона послевузовское профессиональное образование в ординатуре, установленное в Российской Федерации до дня вступления в силу этого закона, приравнивается к высшему образованию — подготовке кадров высшей квалификации по программам ординатуры. Помимо этого, Б. ссылается на письмо Министерства образования и науки Российской Федерации (далее — Минобрнауки России) от 11 ноября 2015 г. № 05-ПГ-МОН-38998, в котором разъясняется, что пункт 8 статьи 69 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ не рассматривает получение образования по схеме «интернатура — ординатура» или «интернатура — аспирантура» как получение второго высшего образования, в связи с чем одновременное обучение по образовательным программам ординатуры и интернатуры, а также по образовательным программам аспирантуры и интернатуры возможно за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

В обоснование административного иска Б. указал, что он имеет диплом об окончании интернатуры по специальности «Фармацевтическая химия и фармакогнозия», имеет намерение поступать в ординатуру по указанной специальности на место, финансируемое за счет ассигнований из федерального бюджета, а действующий Порядок препятствует ему участвовать в конкурсе в рамках конкретных цифр приема.

Б., извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, просил рассмотреть дело в его отсутствие.

Минздрав России, Минобрнауки России и Минюст России в письменных возражениях на административное исковое заявление указали, что оспариваемый нормативный правовой акт издан федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции с соблюдением установленного порядка, не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает права административного истца.

В судебном заседании представитель Минздрава России А., представитель Минобрнауки России Г. и представитель Минюста России С.Н. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции и просили отказать в удовлетворении административного иска.

Обсудив доводы административного истца, выслушав возражения административных ответчиков и заинтересованного лица, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности, правовое положение участников отношений в сфере образования устанавливает Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, предметом регулирования которого являются общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование (статья 1).

Частью 12 статьи 82 данного закона закреплено, что порядок приема граждан на обучение по программам ординатуры устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

Согласно Положению о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения является Минздрав России (пункт 1), к полномочиям которого подпунктом 5.2.117(1) пункта 5.2 названного положения отнесено утверждение порядка приема граждан на обучение по программам ординатуры (по согласованию с Министерством образования и науки Российской Федерации).

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, является Минобрнауки России (пункт 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 466).

Реализуя предоставленные полномочия, Минздрав России по согласованию с Минобрнауки России разработал и утвердил Порядок.

Процедура издания, введения в действие и опубликования Приказа, утвердившего Порядок, соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 (далее — Правила № 1009).

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Частью 5 статьи 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ установлены следующие уровни профессионального образования в Российской Федерации: 1) среднее профессиональное образование; 2) высшее образование — бакалавриат; 3) высшее образование — специалитет, магистратура; 4) высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации.

Получение профессионального образования уровня «высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации», осуществляется по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры, ассистентуры-стажировки (подтверждается дипломом об окончании соответственно аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки) (пункт 5 части 7 статьи 60 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ).

В силу части 4 статьи 69 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ к освоению программ ординатуры допускаются лица, имеющие высшее медицинское образование и (или) высшее фармацевтическое образование.

Ранее действовавший Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ) в статье 25 предусматривал, что послевузовское профессиональное образование предоставляет гражданам возможность повышения уровня образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования (пункт 1). Послевузовское профессиональное образование может быть получено в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре и интернатуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования (пункт 2).

Получение послевузовского профессионального образования было предусмотрено и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ) для лиц, освоивших образовательные программы высшего медицинского и высшего фармацевтического образования (пункт 7 статьи 6). Такой формой являлась интернатура как первичная годичная послевузовская подготовка для лиц, освоивших образовательные программы высшего медицинского и высшего фармацевтического образования. Лица, обучавшиеся в интернатуре медицинских высших учебных заведений, согласно пункту 1 статьи 18 названного федерального закона являлись слушателями учреждений системы послевузовского профессионального образования. По окончании интернатуры слушателям присваивалась квалификация врача-специалиста.

В соответствии со статьей 108 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ обучающиеся, которые приняты на обучение по образовательным программам, не предусмотренным этим федеральным законом (за исключением основных профессиональных образовательных программ послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре), до дня вступления в силу названного федерального закона, считаются принятыми на обучение по образовательным программам, предусмотренным данным федеральным законом в соответствии с частью 2 этой статьи. На указанных обучающихся распространяются права и обязанности обучающихся по соответствующим образовательным программам, предусмотренным Федеральным законом (часть 3). Реализация основных профессиональных образовательных программ послевузовского медицинского образования и фармацевтического образования в интернатуре осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ) до истечения нормативных сроков освоения указанных образовательных программ лицами, принятыми на такое обучение. Прием в образовательные и научные организации на обучение по программам послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре прекращается 1 сентября 2016 г.

Статьей 100 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ установлено, что обучение в интернатуре обеспечивает приобретение специалистом необходимого уровня знаний, умений и навыков, а также квалификации, позволяющей занимать должности медицинских работников и фармацевтических работников. Продолжительность обучения в интернатуре не может превышать один год (часть 4). Лица, имеющие высшее медицинское образование и (или) высшее фармацевтическое образование и обучающиеся в интернатуре, являются интернами и на них распространяются права, обязанности, меры социальной поддержки и стимулирования ординаторов, установленные Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ, а к осуществлению образовательной деятельности по программам интернатуры применяются правила, установленные для осуществления образовательной деятельности по программам ординатуры (часть 4.1).

Положения частей 4 и 4.1 статьи 100 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ применяются до истечения нормативных сроков освоения образовательных программ лицами, принятыми для такого обучения. С 1 сентября 2017 г. эти положения не применяются (часть 9 статьи 101 данного закона).

Таким образом, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ получение профессионального образования уровня «высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации» для медицинских и фармацевтических работников осуществляется только по результатам освоения программ ординатуры.

Из приведенных норм закона следует, что уровень высшего образования — подготовка кадров высшей квалификации по программе интернатуры соответствует уровню высшего образования — подготовка кадров высшей квалификации по программе ординатуры.

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ гарантировал право каждого человека в Российской Федерации на бесплатность высшего образования на конкурсной основе, если образование данного уровня гражданин получает впервые (часть 3 статьи 5).

Исходя из положений пункта 3 части 8 статьи 69 данного закона обучение по программам ординатуры лицами, имеющими диплом об окончании ординатуры, является получением второго или последующего высшего образования.

Пунктом 6 Порядка определено, что прием на обучение осуществляется в рамках контрольных цифр приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов (далее соответственно — контрольные цифры, бюджетные ассигнования) и в рамках договоров об образовании, заключаемых при приеме на обучение за счет средств физических и (или) юридических лиц (далее — договоры об оказании платных образовательных услуг). Число обучающихся по программам ординатуры за счет бюджетных ассигнований определяется на основе контрольных цифр. Контрольные цифры распределяются по результатам публичного конкурса.

Оспариваемое требование пункта 20 Правил об указании в заявлении о приеме при поступлении на обучение на места в рамках контрольных цифр на отсутствие у поступающего диплома об окончании ординатуры или диплома об окончании интернатуры (если поступающий подает заявление о приеме на обучение по той же специальности, которая указана в дипломе об окончании интернатуры, или получение специальности, указанной поступающим в заявлении о приеме, возможно путем обучения по дополнительной профессиональной программе профессиональной переподготовки) соответствует приведенным нормам закона.

Довод административного истца о том, что послевузовское профессиональное образование в интернатуре не приравнивается к высшему образованию, основан на неправильном толковании норм как ранее действовавшего, так и ныне действующего закона, относящих осуществление образовательной деятельности по программам интернатуры к высшему профессиональному образованию.

Не может быть признана состоятельной ссылка административного истца на письмо Минобразования России от 11 ноября 2015 г. № 05-ПГ-МОН-38998, поскольку проверка законности оспариваемого нормативного правового акта или его части может быть осуществлена только на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к числу которых данное письмо не относится.

Принимая во внимание, что оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Б. о признании частично недействующим абзаца девятого пункта 20 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 212н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---