Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 01.02.2018 № АПЛ17-515
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 02.11.2017 № АКПИ17-764, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 20 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры, утв. Приказом Минздрава России от 11.05.2017 № 212н>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Меркулова В.П.,
с участием прокурора Коробкова Е.И.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Б. о признании частично недействующим абзаца девятого пункта 20 Порядка приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры, утвержденного приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 212н,
по апелляционной жалобе Б. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Министерства здравоохранения Российской Федерации А.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Коробкова Е.И., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 11 мая 2017 г. № 212н утвержден Порядок приема на обучение по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры (далее — Порядок).
Нормативный правовой акт опубликован на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 8 июня 2017 г.; зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 7 июня 2017 г., № 46976.
Порядок, как это следует из его пункта 1, регламентирует прием граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — поступающие) на обучение в организации, осуществляющие образовательную деятельность, по образовательным программам высшего образования — программам ординатуры (далее соответственно — организации, программы ординатуры).
Прием от поступающих документов, необходимых для поступления, урегулирован в разделе III Порядка.
Пунктом 20 (абзац девятый) данного раздела определено, что при поступлении на обучение на места в рамках контрольных цифр в заявлении о приеме фиксируется отсутствие у поступающего диплома об окончании ординатуры или диплома об окончании интернатуры (если поступающий подает заявление о приеме на обучение по той же специальности, которая указана в дипломе об окончании интернатуры, или получение специальности, указанной поступающим в заявлении о приеме, возможно путем обучения по дополнительной профессиональной программе профессиональной переподготовки.
Б. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании не действующими приведенных выше положений Порядка в части, возлагающей на поступающего фиксирование данных об отсутствии у него диплома об окончании интернатуры (если поступающий подает заявление о приеме на обучение по той же специальности, которая указана в дипломе об окончании интернатуры, или получение специальности, указанной поступающим в заявлении о приеме, возможно путем обучения по дополнительной профессиональной программе профессиональной переподготовки). В обоснование заявленного требования указал, что данное положение ограничивает прием в ординатуру на обучение на места в рамках контрольных цифр за счет бюджетных ассигнований при наличии диплома об окончании интернатуры, нарушает его права, свободы и законные интересы, закрепленные и гарантированные частью 3 статьи 5 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ) на бесплатность высшего образования на конкурсной основе, если образование данного уровня гражданин получает впервые. Также административный истец указал, что послевузовское профессиональное образование в интернатуре не приравнивается к высшему образованию, поскольку пунктом 3 части 8 статьи 69 приведенного выше закона к получающим второе или последующее высшее образование по программам ординатуры или программам ассистентуры-стажировки отнесены лица, имеющие диплом об окончании ординатуры или диплом об окончании ассистентуры-стажировки, а пунктом 7 части 1 статьи 108 этого же закона послевузовское профессиональное образование в ординатуре, установленное в Российской Федерации до дня вступления в силу этого закона, приравнивается к высшему образованию — подготовке кадров высшей квалификации по программам ординатуры.
В административном исковом заявлении Б. также сослался на письмо заместителя директора Департамента государственной политики в сфере высшего образования Министерства образования и науки Российской Федерации (далее — Минобрнауки России) А.И. от 11 ноября 2015 г. № 05-ПГ-МОН-38998, в котором дано разъяснение о том, что пункт 8 статьи 69 Федерального закона № 273-ФЗ не рассматривает получение образования по схеме «интернатура — ординатура» или «интернатура — аспирантура» как получение второго высшего образования, в связи с чем одновременное обучение по образовательным программам ординатуры и интернатуры, а также по образовательным программам аспирантуры и интернатуры возможно за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.
Нарушение своих прав Б. усматривает в том, что имея диплом об окончании интернатуры по специальности «Фармацевтическая химия и фармакогнозия», он намерен поступать в ординатуру по указанной специальности на место, финансируемое за счет ассигнований из федерального бюджета, однако действующий Порядок препятствует ему участвовать в конкурсе в рамках конкретных цифр приема.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления Б. отказано.
Не согласившись с решением суда, административный истец в апелляционной жалобе и дополнительно поданных письменных объяснениях просит его отменить, полагает выводы суда первой инстанции не соответствующими обстоятельствам дела, а решение суда основанным на неправильном толковании норм Федерального закона № 273-ФЗ, который непосредственно не относит послевузовское профессиональное образование в интернатуре — к высшему образованию — подготовке кадров высшей квалификации по программам ординатуры, вследствие чего нельзя расценивать получение им послевузовского образования в интернатуре как получение высшего образования, а намерение продолжить обучение в ординатуре как получение второго высшего образования этого же уровня.
Б., представитель Минобрнауки России, Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке, просили рассмотреть дело в их отсутствие.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Правовые, организационные и экономические основы образования в Российской Федерации, основные принципы государственной политики Российской Федерации в сфере образования, общие правила функционирования системы образования и осуществления образовательной деятельности установлены Федеральным законом № 273-ФЗ.
В статье 2 названного закона образование определено как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов, а уровень образования — завершенный цикл образования, характеризующийся определенной единой совокупностью требований (пункты 1, 4).
Частью 3 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ установлено, что в Российской Федерации гарантируются общедоступность и бесплатность в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые.
В Российской Федерации реализация права каждого человека на образование обеспечивается путем создания федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления соответствующих социально-экономических условий для его получения, расширения возможностей удовлетворять потребности человека в получении образования различных уровня и направленности в течение всей жизни (часть 4 статьи 5 Федерального закона № 273-ФЗ).
Частью 12 статьи 82 данного закона закреплено, что порядок приема граждан на обучение по программам ординатуры устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
В силу Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 608, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения является Минздрав России (пункт 1), к полномочиям которого подпунктом 5.2.117(1) пункта 5.2 названного положения отнесено утверждение порядка приема граждан на обучение по программам ординатуры (по согласованию с Министерством образования и науки Российской Федерации).
Минобрнауки России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (пункт 1 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2013 г. № 466).
При таких данных суд первой инстанции правильно исходил из того, что оспариваемый в части нормативный правовой акт издан уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции с соблюдением установленного порядка принятия, опубликования и введения его в действие.
Федеральный закон № 273-ФЗ устанавливает следующие уровни профессионального образования в Российской Федерации: 1) среднее профессиональное образование; 2) высшее образование — бакалавриат; 3) высшее образование — специалитет, магистратура; 4) высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации (часть 5 статьи 10).
В силу части 4 статьи 69 названного закона к освоению программ ординатуры допускаются лица, имеющие высшее медицинское образование и (или) высшее фармацевтическое образование.
Исходя из положений пункта 3 части 8 статьи 69 этого же закона обучение по программам ординатуры лицами, имеющими диплом об окончании ординатуры, является получением второго или последующего высшего образования.
Получение профессионального образования уровня «высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации» осуществляется по результатам освоения программ подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программ ординатуры, ассистентуры-стажировки (подтверждается дипломом об окончании соответственно аспирантуры (адъюнктуры), ординатуры, ассистентуры-стажировки) (пункт 5 части 7 статьи 60 Федерального закона № 273-ФЗ).
Таким образом, в соответствии с Федеральным законом № 273-ФЗ получение профессионального образования уровня «высшее образование — подготовка кадров высшей квалификации» для медицинских и фармацевтических работников осуществляется только по результатам освоения программ ординатуры.
Ранее действовавший Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона № 273-ФЗ) в статье 25 предусматривал, что послевузовское профессиональное образование предоставляет гражданам возможность повысить уровень образования, научной, педагогической квалификации на базе высшего профессионального образования (пункт 1). Послевузовское профессиональное образование может быть получено в аспирантуре (адъюнктуре), ординатуре и интернатуре, создаваемых в образовательных учреждениях высшего профессионального образования (пункт 2).
Получение послевузовского профессионального образования было предусмотрено и Федеральным законом от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (утратил силу с 1 сентября 2013 г. в связи с принятием Федерального закона № 273-ФЗ) для лиц, освоивших образовательные программы высшего медицинского и высшего фармацевтического образования (пункт 7 статьи 6). Такой формой являлась интернатура как первичная годичная послевузовская подготовка для лиц, освоивших образовательные программы высшего медицинского и высшего фармацевтического образования. Лица, обучавшиеся в интернатуре медицинских высших учебных заведений, согласно пункту 1 статьи 18 названного федерального закона являлись слушателями учреждений системы послевузовского профессионального образования. По окончании интернатуры слушателям присваивалась квалификация врача-специалиста.
Согласно статье 108 Федерального закона № 273-ФЗ обучающиеся, которые приняты на обучение по образовательным программам, не предусмотренным этим федеральным законом (за исключением основных профессиональных образовательных программ послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре), до дня вступления в силу названного федерального закона, считаются принятыми на обучение по образовательным программам, предусмотренным данным федеральным законом в соответствии с частью 2 этой статьи. На указанных обучающихся распространяются права и обязанности обучающихся по соответствующим образовательным программам, предусмотренным Федеральным законом (часть 3). Реализация основных профессиональных образовательных программ послевузовского медицинского образования и фармацевтического образования в интернатуре осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ) до истечения нормативных сроков освоения указанных образовательных программ лицами, принятыми на такое обучение. Прием в образовательные и научные организации на обучение по программам послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре прекращается 1 сентября 2016 г.
Федеральный закон № 323-ФЗ, определяя заключительные положения, в статье 100 установил, что обучение в интернатуре обеспечивает приобретение специалистом необходимого уровня знаний, умений и навыков, а также квалификации, позволяющей занимать должности медицинских работников и фармацевтических работников. Продолжительность обучения в интернатуре не может превышать один год (часть 4). Лица, имеющие высшее медицинское образование и (или) высшее фармацевтическое образование и обучающиеся в интернатуре, являются интернами и на них распространяются права, обязанности, меры социальной поддержки и стимулирования ординаторов, установленные Федеральным законом № 273-ФЗ, а к осуществлению образовательной деятельности по программам интернатуры применяются правила, установленные для осуществления образовательной деятельности по программам ординатуры (часть 4.1).
Положения частей 4 и 4.1 статьи 100 Федерального закона № 323-ФЗ применяются до истечения нормативных сроков освоения образовательных программ лицами, принятыми для такого обучения. С 1 сентября 2017 г. эти положения не применяются (часть 9 статьи 101 данного закона).
Срочный характер правовых норм, регламентирующих обучение в интернатуре, не предусматривает утрату лицами, закончившими обучение по основным профессиональным образовательным программам послевузовского медицинского образования и фармацевтического образования в интернатуре, специального правового статуса, позволяющего занимать должности медицинских работников, фармацевтических работников, аналогичного правовому статусу лиц, закончивших обучение по программе ординатуры.
Проанализировав приведенное выше законодательство в рассматриваемой сфере правоотношений, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что уровень высшего образования — подготовка кадров высшей квалификации по программе интернатуры соответствует уровню высшего образования — подготовке кадров высшей квалификации по программе ординатуры.
Кроме того, в соответствии с частями 13 и 14 статьи 82 Федерального закона № 273-ФЗ к педагогической деятельности по образовательным программам медицинского или фармацевтического образования допускаются лица, имеющие высшее медицинское или фармацевтическое образование и прошедшие обучение в ординатуре или интернатуре, что также подтверждает приведенный выше вывод.
В силу пункта 6 Порядка прием на обучение осуществляется в рамках контрольных цифр приема граждан на обучение за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и в рамках договоров об образовании, заключаемых при приеме на обучение за счет средств физических и (или) юридических лиц. Число обучающихся по программам ординатуры за счет бюджетных ассигнований определяется на основе контрольных цифр. Контрольные цифры распределяются по результатам публичного конкурса.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемое административным истцом положение пункта 20 Правил о необходимости указания в заявлении о приеме при поступлении на обучение на места в рамках контрольных цифр на отсутствие у поступающего диплома об окончании ординатуры или диплома об окончании интернатуры (если поступающий подает заявление о приеме на обучение по той же специальности, которая указана в дипломе об окончании интернатуры, или получение специальности, указанной поступающим в заявлении о приеме, возможно путем обучения по дополнительной профессиональной программе профессиональной переподготовки) полностью согласуется с приведенными выше положениями федерального законодательства, ограничивающими возможность дважды получать высшее образование одного и того же уровня образования за счет бюджетных ассигнований.
Ссылка Б. на письмо Минобразования России от 11 ноября 2015 г. № 05-ПГ-МОН-38998 судом первой инстанции проверялась и правильно была признана несостоятельной, поскольку в порядке абстрактного нормоконтроля проверка законности оспариваемого нормативного правового акта или его части осуществляется на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, к которым данное письмо не относится.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемого положения Порядка, оснований считать такие выводы ошибочными не имеется. Принятое решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Б. — без удовлетворения.