Решение Верховного Суда РФ от 21.11.2017 № АКПИ17-732

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующей сноски 2 к Перечню показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, утв. Приказ Минтруда России от 09.12.2014 № 998н>

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре Б.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П.Р. о признании частично недействующей сноски 2 к перечню показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, утвержденному приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. № 998н,

приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. № 998н (далее — Приказ) утвержден перечень показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (далее — Перечень). Нормативный правовой акт опубликован 29 января 2015 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 27 января 2015 г., № 35747.

Перечень подразделяется на пять граф следующего содержания: пункт раздела «Технические средства реабилитации» федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, имеющий сноску 1; номер вида технического средства реабилитации (изделия); вид технического средства реабилитации (изделия), имеющий сноску 2; медицинские показания для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации; медицинские противопоказания для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, имеющие сноску 3.

Сноской 2 к Перечню установлено, что вид технического средства реабилитации подбирается инвалиду индивидуально, исходя из нарушений функций организма, не ниже установленных Приказом, с учетом условий использования технического средства реабилитации в целях компенсации или устранения имеющихся у него стойких ограничений жизнедеятельности.

П.Р. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим предписания сноски 2 к Перечню в той мере, в какой оно допускает подбирать инвалиду вид технического средства реабилитации исходя из нарушений функций организма, не ниже установленных данным приказом, и только в целях компенсации у него стойких ограничений жизнедеятельности, ссылаясь на то, что такое нормативное положение противоречит статьям 10 и 11 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, Закон), закрепляющим право на восстановление здоровья инвалидов, и ограничивает это право детей-инвалидов, которые имеют стойкие нарушения статодинамических функций, но при этом обладают реабилитационным потенциалом, на который опираются врачи узких специальностей, рекомендуя специальные технические средства реабилитации, поскольку не предусматривает такие цели, как восстановление утерянных либо формирование отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности. По мнению административного истца, формулировка оспариваемой в части нормы позволяет учреждениям медико-социальной экспертизы толковать и применять ее таким образом, что в случае установления у инвалида более тяжелых нарушений функций организма, чем те, которые предусмотрены Приказом, эти учреждения могут отказывать в обеспечении техническими средствами реабилитации.

В обоснование своего требования административный истец указал, что его сын П.И., <...> года рождения, с декабря 2010 года является ребенком-инвалидом, заключением врачебной комиссии от 26 июля 2016 г., заключением врача-ортопеда от 15 июля 2016 г. была подтверждена необходимость обеспечения его техническими средствами реабилитации, указанными в предыдущей индивидуальной программе реабилитации или абилитации, в том числе сложной ортопедической обувью, а также опорами для сидения и стояния, однако при разработке новой программы специалистами МСЭ в обеспечении сложной ортопедической обувью и опорами для сидения и стояния было отказано со ссылкой на оспариваемое предписание сноски 2 к Перечню.

П.Р., извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился, в письменном ходатайстве просил обеспечить его участие в судебном заседании с помощью средств видеоконференц-связи через Заводский районный суд г. Кемерово либо через другой суд г. Кемерово, а в случае рассмотрения административного дела в его отсутствие огласить в судебном заседании его дополнительные объяснения.

Ходатайство об обеспечении его участия в судебном заседании путем организации видеоконференц-связи судом отклонено, поскольку для защиты прав личности и достижения целей правосудия нет необходимости заслушивать его устные пояснения. Разрешение данного дела не требует установления фактических обстоятельств, связано с юридической оценкой оспариваемой правовой нормы, обязанность по доказыванию законности которой возлагается на орган, издавший эту норму.

Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации (далее — Минтруд России) в письменных возражениях на административное исковое заявление указало, что формулировка сноски 2 к Перечню в полной мере соответствует нормам Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ и иным актам большей юридической силы и фактически дословно воспроизводит его положения, закрепленные в части 5 статьи 11.1, прав и законных интересов административного истца не нарушает.

Минюст России в письменных возражениях на административный иск указал, что оспариваемая норма разработана с учетом положений статьи 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, согласно которой решение об обеспечении инвалидов техническими средствами реабилитации принимается при установлении медицинских показаний и противопоказаний. Медицинские показания и противопоказания устанавливаются на основе оценки стойких расстройств функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм и дефектами. По медицинским показаниям и противопоказаниям устанавливается необходимость предоставления инвалиду технических средств реабилитации, которые обеспечивают компенсацию или устранение стойких ограничений жизнедеятельности инвалида.

В судебном заседании представитель Минтруда России С.М. и представитель Минюста России С.Н. просили отказать в удовлетворении заявленного требования, поддержав изложенную в возражениях правовую позицию.

Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее — Минздрав России), привлеченное к участию в административном деле в качестве заинтересованного лица, в письменных возражениях на требование просило учесть, что тот или иной вид технического средства реабилитации может быть включен в индивидуальную программу реабилитации или абилитации инвалида (ребенка-инвалида) только в случае, если у инвалида (ребенка-инвалида) по результатам проведенной в учреждении медико-социальной экспертизы реабилитационно-абилитационной экспертной диагностики установлены стойкие нарушения тех или иных функций организма не ниже, чем указанные в графе 4 Перечня (при условии использования технического средства реабилитации в целях компенсации или устранения имеющихся у инвалида (ребенка-инвалида) стойких ограничений жизнедеятельности), что оснований для удовлетворения административного иска не выявлено, и просило рассмотреть дело в отсутствие его представителя.

Обсудив доводы административного истца, изложенные в административном исковом заявлении и дополнениях к нему, выслушав возражения административных ответчиков, изучив доводы заинтересованного лица, проверив оспариваемое положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (статья 1).

В силу статьи 11.1 данного федерального закона перечень медицинских показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации определяется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно Положению о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, Минтруд России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, в том числе по оказанию протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов и проведению медико-социальной экспертизы (пункт 1), на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно утверждающим перечень показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (подпункт 5.2.107 пункта 5).

Во исполнение предоставленных полномочий Минтруд России утвердил Перечень.

Следовательно, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят полномочным федеральным органом исполнительной власти с соблюдением формы и порядка введения в действие.

Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ установлено, что социальная защита инвалидов — это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (статья 2).

В статье 10 названного федерального закона государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета.

К техническим средствам реабилитации инвалидов Закон относит устройства, содержащие технические решения, в том числе специальные, используемые для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида. Решение об обеспечении инвалидов техническими средствами реабилитации принимается при установлении медицинских показаний и противопоказаний. Медицинские показания и противопоказания устанавливаются на основе оценки стойких расстройств функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм и дефектами. По медицинским показаниям и противопоказаниям устанавливается необходимость предоставления инвалиду технических средств реабилитации, которые обеспечивают компенсацию или устранение стойких ограничений жизнедеятельности инвалида (статья 11.1).

Перечень содержит указание как на медицинские показания для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, так и на медицинские противопоказания к обеспечению такими средствами.

Оспариваемая административным истцом сноска 2 к Перечню, предусматривающая, что вид технического средства реабилитации подбирается инвалиду в целях компенсации или устранения имеющихся у него стойких ограничений жизнедеятельности, соответствует приведенным нормам Закона.

В связи с этим не может быть признан обоснованным довод административного истца о том, что технические средства реабилитации должны подбираться инвалиду в том числе и в целях восстановления утерянных либо формирования отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности.

Под реабилитацией инвалидов Закон понимает систему и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности. Абилитация инвалидов — система и процесс формирования отсутствовавших у инвалидов способностей к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности. Реабилитация и абилитация инвалидов направлены на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности инвалидов в целях их социальной адаптации, включая достижение ими материальной независимости и интеграцию в общество. Основные направления реабилитации и абилитации инвалидов включают в себя: медицинскую реабилитацию, реконструктивную хирургию, протезирование и ортезирование, санаторно-курортное лечение; профессиональную ориентацию, общее и профессиональное образование, профессиональное обучение, содействие в трудоустройстве (в том числе на специальных рабочих местах), производственную адаптацию; социально-средовую, социально-педагогическую, социально-психологическую и социокультурную реабилитацию, социально-бытовую адаптацию; физкультурно-оздоровительные мероприятия, спорт. Реализация основных направлений реабилитации, абилитации инвалидов предусматривает использование инвалидами технических средств реабилитации, создание необходимых условий для беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, инженерной, транспортной инфраструктур и пользования средствами транспорта, связи и информации, а также обеспечение инвалидов и членов их семей информацией по вопросам реабилитации, абилитации инвалидов (статья 9).

К реабилитационным мероприятиям федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, отнесены: восстановительная терапия (включая лекарственное обеспечение при лечении заболевания, ставшего причиной инвалидности); реконструктивная хирургия (включая лекарственное обеспечение при лечении заболевания, ставшего причиной инвалидности); санаторно-курортное лечение, предоставляемое при оказании государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг; протезирование и ортезирование, предоставление слуховых аппаратов; обеспечение профессиональной ориентации инвалидов (профессиональное обучение, переобучение, повышение квалификации).

Комплексом оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий, включающим в себя отдельные виды, формы, объемы, сроки и порядок реализации медицинских, профессиональных и других реабилитационных мер, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных функций организма, формирование, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности, является индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида. Федеральные учреждения медико-социальной экспертизы могут при необходимости привлекать к разработке индивидуальных программ реабилитации или абилитации инвалидов организации, осуществляющие деятельность по реабилитации, абилитации инвалидов.

Объем реабилитационных мероприятий, предусматриваемых индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида, не может быть меньше установленного федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду.

Из приведенных норм закона следует, что восстановление утерянных либо формирование отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности инвалида проводится в рамках индивидуальной программы реабилитации или абилитации инвалида в объеме не меньше установленного федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду.

Инвалидом согласно части первой статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ является лицо, которое имеет нарушение здоровья со стойким расстройством функций организма, обусловленное заболеваниями, последствиями травм или дефектами, приводящее к ограничению жизнедеятельности и вызывающее необходимость его социальной защиты.

Ограничение жизнедеятельности — это полная или частичная утрата лицом способности или возможности осуществлять самообслуживание, самостоятельно передвигаться, ориентироваться, общаться, контролировать свое поведение, обучаться и заниматься трудовой деятельностью (часть вторая статьи 1 Закона).

Приказом Минтруда России от 17 декабря 2015 г. № 1024н утверждены классификации и критерии, используемые при осуществлении медико-социальной экспертизы граждан федеральными государственными учреждениями медико-социальной экспертизы (далее — Классификации и критерии), в соответствии с которыми выделяются основные виды стойких расстройств функций организма человека и 4 степени выраженности стойких нарушений функций организма человека: I степень — стойкие незначительные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 10 до 30 процентов; II степень — стойкие умеренные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 40 до 60 процентов; III степень — стойкие выраженные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 70 до 80 процентов; IV степень — стойкие значительно выраженные нарушения функций организма человека, обусловленные заболеваниями, последствиями травм или дефектами, в диапазоне от 90 до 100 процентов (пункты 3 и 4).

Медицинские показания к обеспечению теми или иными техническими средствами реабилитации в соответствии со степенью выраженности нарушений функций организма указаны в графе 4 Перечня.

Пунктом 5 Классификаций и критериев предусмотрены основные категории жизнедеятельности человека: а) способность к самообслуживанию; б) способность к самостоятельному передвижению; в) способность к ориентации; г) способность к общению; д) способность контролировать свое поведение; е) способность к обучению; ж) способность к трудовой деятельности, а пункт 6 выделяет 3 степени выраженности ограничений каждой из основных категорий жизнедеятельности человека: 1-ю, 2-ю и 3-ю, указывающие на то, что более высокая степень выраженности ограничений жизнедеятельности человека свидетельствует о больших или более тяжелых нарушениях функций организма.

Следовательно, тот или иной вид технического средства реабилитации может быть включен в индивидуальную программу реабилитации или абилитации (далее — ИПРА) инвалида (ребенка-инвалида) только в случае, если у инвалида (ребенка-инвалида) по результатам проведенной в учреждении медико-социальной экспертизы реабилитационно-абилитационной экспертной диагностики установлены стойкие нарушения тех или иных функций организма не ниже, чем указанные в графе 4 Перечня, при условии использования технического средства реабилитации в целях компенсации или устранения имеющихся у инвалида (ребенка-инвалида) стойких ограничений жизнедеятельности.

Таким образом, при решении вопроса об обеспечении инвалида тем или иным техническим средством реабилитации учитывается одновременное наличие двух указанных условий.

В частности, медицинским показанием для обеспечения инвалида сложной ортопедической обувью в соответствии с графой 4 Перечня являются стойкие умеренно выраженные статодинамические нарушения вследствие заболеваний, последствий травм, деформации стоп.

Согласно сноске 2 к Перечню нарушения функций организма должны быть, во-первых, не ниже установленных Приказом.

В случае, если у инвалида имеются стойкие значительно выраженные статодинамические нарушения, что не ниже условий, установленных Перечнем, то первое условие сноски 2 выполняется.

В соответствии со вторым условием сноски 2 использование сложной ортопедической обуви должно приводить к компенсации или устранению имеющегося у данного инвалида стойкого ограничения жизнедеятельности, а именно к способности самостоятельно передвигаться.

В случае, если использование сложной ортопедической обуви позволит данному инвалиду самостоятельно передвигаться, в том числе с регулярной частичной помощью других лиц с использованием при необходимости вспомогательных технических средств (компенсация с 3-й до 2-й степени ограничения способности к самостоятельному передвижению), то данное техническое средство реабилитации включается в ИПРА инвалида (соблюдается второе условие сноски 2).

В случае, если использование сложной ортопедической обуви не приведет к способности самостоятельного передвижения у данного инвалида, то это техническое средство реабилитации в ИПРА инвалида не включается, так как второе условие сноски 2 не выполняется.

Таким образом, формулировка сноски 2 к Перечню соответствует нормативным правовым актам большей юридической силы и не нарушает права и законные интересы административного истца.

На основании изложенного, пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления П.Р. о признании недействующей сноски 2 к перечню показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, утвержденному приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. № 998н, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---