Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 01.03.2018 № АПЛ17-548
<О частичном изменении Решения Верховного Суда РФ от 21.11.2017 № АКПИ17-732, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующей сноски 2 к Перечню показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, утв. Приказом Минтруда России от 09.12.2014 № 998н>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Асташова С.В.,
с участием прокурора Крючковой Ю.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению П.Р. о признании частично недействующей сноски 2 к перечню показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, утвержденному приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. № 998н,
по апелляционной жалобе П.Р. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Крючковой Ю.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 9 декабря 2014 г. № 998н (далее — Приказ) утвержден перечень показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации (далее — Перечень). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 января 2015 г., регистрационный номер 35747; размещен на «Официальном интернет-портале правовой информации» (http://www.pravo.gov.ru) 29 января 2015 г.
Перечень подразделяется на пять граф следующего содержания: пункт раздела «Технические средства реабилитации» федерального перечня реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, имеющий сноску 1; номер вида технического средства реабилитации (изделия); вид технического средства реабилитации (изделия), имеющий сноску 2; медицинские показания для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации; медицинские противопоказания для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации, имеющие сноску 3.
Сноска 2 Перечня определяет, что вид технического средства реабилитации подбирается инвалиду индивидуально исходя из нарушений функций организма не ниже установленных Приказом с учетом условий использования технического средства реабилитации в целях компенсации или устранения имеющихся у него стойких ограничений жизнедеятельности.
П.Р. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим предписания сноски 2 Перечня в той мере, в какой оно допускает возможность подбирать инвалиду вид технического средства реабилитации исходя из нарушений функций организма не ниже установленных Приказом и исключительно в целях компенсации у него стойких ограничений жизнедеятельности. В административном исковом заявлении указал, что такое положение противоречит статьям 10 и 11 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее также — Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ), закрепляющим право инвалидов в рамках реализации государственных программ реабилитации и абилитации также и на восстановление здоровья; формулировка оспоренной нормы Перечня позволяет учреждениям медико-социальной экспертизы в случае установления у инвалида более тяжелых нарушений функций организма, чем те, которые предусмотрены Приказом, отказывать в обеспечении техническими средствами реабилитации.
В подтверждение административного иска ссылается на то, что оспариваемое положение нарушает интересы его несовершеннолетнего сына. П.И., 12 мая 2010 г. р., с декабря 2010 г. является ребенком-инвалидом; заключением врача-ортопеда от 15 июля 2016 г., заключением врачебной комиссии от 26 июля 2016 г. подтвердилась необходимость обеспечения его техническими средствами реабилитации, указанными в предыдущей индивидуальной программе реабилитации или абилитации, в том числе сложной ортопедической обувью, а также опорами для сидения и стояния, однако при разработке новой программы специалисты Федерального бюро медико-социальной экспертизы № 30 г. Кемерово на основании сноски 2 к Перечню в обеспечении сложной ортопедической обувью и опорами для сидения и стояния отказали, в том числе с учетом невозможности компенсировать или устранить имеющееся у П.И. стойкое ограничение жизнедеятельности, а именно способность самостоятельно передвигаться.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления П.Р. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец просит отменить решение суда первой инстанции, ссылаясь на его незаконность, и принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленное требование. Полагает, что формулировка оспоренного положения не учитывает гарантированное государством право детей-инвалидов (в том числе и его сына) на восстановление и формирование нарушенных либо утраченных функций организма в случае, если у них имеются стойкие нарушения статодинамических функций, но при этом они обладают реабилитационным потенциалом, на который опираются врачи узких специальностей, рекомендуя специальные технические средства реабилитации.
П.Р., Министерство юстиции Российской Федерации в судебное заседание Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.
Министерство юстиции Российской Федерации представило отзыв на апелляционную жалобу П.Р., в котором просит рассмотреть ее без участия своего представителя, поддерживает свою позицию по данному административному делу, изложенную суду первой инстанции.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции подлежащим изменению с исключением из мотивировочной части решения вывода суда о необоснованности довода административного истца о том, что технические средства реабилитации должны подбираться инвалиду в том числе и в целях восстановления утерянных либо формирования отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности. В остальной части Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
На основании пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно пункту 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Приведенные требования Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации были выполнены судом первой инстанции.
Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ устанавливает, что социальная защита инвалидов — это система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (статья 2).
Согласно статье 10 поименованного закона государство гарантирует инвалидам проведение реабилитационных мероприятий, получение технических средств и услуг, предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду за счет средств федерального бюджета.
Осуществляя правовое регулирование в сфере определения государственной политики в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ в статье 11.1 определяет, что решение об обеспечении инвалидов техническими средствами реабилитации принимается при установлении медицинских показаний и противопоказаний; медицинские показания и противопоказания устанавливаются на основе оценки стойких расстройств функций организма, обусловленных заболеваниями, последствиями травм и дефектами; по медицинским показаниям и противопоказаниям устанавливается необходимость предоставления инвалиду технических средств реабилитации, которые обеспечивают компенсацию или устранение стойких ограничений жизнедеятельности инвалида.
При этом поименованная выше норма закона относит определение перечня медицинских показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации к компетенции Правительства Российской Федерации.
Согласно Положению о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации (далее также — Минтруд России), утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 19 июня 2012 г. № 610, названное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социальной защиты населения, в том числе по оказанию протезно-ортопедической помощи, реабилитации инвалидов и проведению медико-социальной экспертизы (пункт 1).
Реализуя полномочия, предоставленные подпунктом 5.2.107 пункта 5 названного выше положения, Минтруд России утвердил Перечень, с которым в части сноски 2 к перечню показаний и противопоказаний для обеспечения инвалидов техническими средствами реабилитации не согласен административный истец.
Разрешая административное дело, суд первой инстанции правильно исходил из того, что Перечень принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.
Статьей 9 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ предусмотрено, что реабилитация инвалидов — это система и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности. При этом реабилитация и абилитация инвалидов направлены на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности инвалидов в целях их социальной адаптации, включая достижение ими материальной независимости и интеграцию в общество.
К техническим средствам реабилитации инвалидов названный выше закон в статье 11.1 относит устройства, содержащие технические решения, в том числе специальные, используемые для компенсации или устранения стойких ограничений жизнедеятельности инвалида.
Таким образом, оспоренная формулировка сноски 2 к Перечню фактически повторяет формулировку статьи 11.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, определяющей в том числе, как уже указывалось выше, что по медицинским показателям и противопоказаниям устанавливается необходимость предоставления инвалиду технических средств реабилитации, которые обеспечивают компенсацию или устранение стойких ограничений жизнедеятельности, а следовательно, не может этому закону противоречить; какие-либо иные нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу, которым бы противоречило оспоренное положение, отсутствуют.
Сделав правильный вывод о законности оспоренной в части правовой нормы, суд первой инстанции в мотивировочной части решения указал, что не может быть признан обоснованным довод административного истца о том, что технические средства реабилитации должны подбираться инвалиду в том числе и в целях восстановления утерянных либо формирования отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности (абзац шестой, лист решения 5).
С данным выводом Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации согласиться не может, так как он сделан без учета положений статьи 11 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ, согласно которой индивидуальная программа реабилитации или абилитации инвалида является комплексом оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий, направленных на восстановление, компенсацию нарушенных функций организма, формирование, восстановление, компенсацию способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности. В связи с этим приведенный выше вывод суда первой инстанции о необоснованности довода административного истца о том, что технические средства реабилитации должны подбираться инвалиду в том числе и в целях восстановления утерянных либо формирования отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности является ошибочным, подлежит исключению из мотивировочной части решения.
Объем реабилитационных мероприятий, предусматриваемых индивидуальной программой реабилитации или абилитации инвалида, не может быть меньше установленного федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду (статья 11 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ).
Таким образом, при решении вопроса об обеспечении конкретного инвалида тем или иным техническим средством реабилитации в целях восстановления, компенсации нарушенных функций организма, формирования, восстановления, компенсации способностей инвалида к выполнению определенных видов деятельности по результатам проведенной в учреждении медико-социальной экспертизы реабилитационно-абилитационной экспертной диагностики учитываются как наличие стойких нарушений тех или иных функций организма не ниже, чем указаны в Перечне, так и возможность компенсации или устранения имеющихся у инвалида (ребенка-инвалида) стойких ограничений жизнедеятельности.
Доводы апелляционной жалобы П.Р., по существу, сводятся к несогласию с заключением медико-социальной экспертизы о состоянии здоровья его несовершеннолетнего сына и не могут свидетельствовать о незаконности обжалованного решения суда первой инстанции, которым в порядке абстрактного нормоконтроля было проверено оспоренное нормативное правовое положение на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Оснований, предусмотренных законом для отмены решения суда в апелляционном порядке, не имеется.
Руководствуясь статьями 308 — 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 21 ноября 2017 г. изменить, исключив из мотивировочной части решения суда вывод о необоснованности довода административного истца о том, что технические средства реабилитации должны подбираться инвалиду в том числе и в целях восстановления утерянных либо формирования отсутствующих нарушенных функций жизнедеятельности. В остальной части решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу П.Р. — без удовлетворения.