Решение Верховного Суда РФ от 13.07.2017 № АКПИ17-387

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8 приложения к Приказу Минсельхоза России от 19.04.2016 № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385»>

Именем Российской Федерации

от 13 июля 2017 г. № АКПИ17-387

при секретаре С.В.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества «Шумшу Ко., ЛТД», закрытого акционерного общества «КОМАНДОР», общества с ограниченной ответственностью «ПИЛОН» о признании недействующим пункта 8 приложения к приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385»,

установил:

приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) от 19 апреля 2016 г. № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385» (далее — Приказ № 152), зарегистрированным в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 10 мая 2016 г., регистрационный номер 42060, и опубликованным 13 мая 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, внесены изменения в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Минсельхоза России от 21 октября 2013 г. № 385 (далее — Правила), изложенные в приложении к данному приказу.

Правила зарегистрированы в Минюсте России 23 января 2014 г., регистрационный номер 31100, опубликованы в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти 31 марта 2014 г., № 13.

Пунктом 8 приложения к Приказу № 152 пункт 18.21 Правил изложен в новой редакции, согласно которой указанным пунктом во взаимосвязи с пунктом 18 запрещается применять при добыче (вылове) анадромных видов рыб все орудия и способы добычи (вылова), за исключением: а) тралов, в том числе близнецовых, кошельковых неводов, поверхностных ловушек — в границах исключительной экономической зоны Российской Федерации; б) тралов, в том числе близнецовых, кошельковых неводов, поверхностных ловушек, ставных сетей, ставных неводов, закидных неводов — в территориальном море Российской Федерации.

Закрытое акционерное общество «Шумшу Ко., ЛТД», закрытое акционерное общество «КОМАНДОР», общество с ограниченной ответственностью «ПИЛОН», осуществляющие промышленное рыболовство в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с заключенными договорами о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов — тихоокеанских лососей, обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8 приложения к Приказу № 152, как изданного федеральным органом исполнительной власти с превышением полномочий и нарушающего их право на осуществление экономической деятельности. По мнению административных истцов, оспариваемым нормативным предписанием введен не предусмотренный Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Федеральный закон № 166-ФЗ) запрет на использование орудий рыболовства.

В судебном заседании их представитель адвокат Ляшенко Ф.В. поддержал административный иск и просил его удовлетворить.

В письменных возражениях на административное исковое заявление Минсельхоз России и Минюст России указали, что оспариваемое нормативное положение принято уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах установленной компетенции, не противоречит актам большей юридической силы, прав и законных интересов административных истцов не нарушает.

В судебном заседании представитель Минсельхоза России Б. и представитель Минюста России С.Л. поддержали изложенные в возражениях правовые позиции, просили отказать в удовлетворении заявленного требования.

Выслушав стороны, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

В силу частей 1, 2 и 4 статьи 43.1 Федерального закона № 166-ФЗ правила рыболовства являются основой осуществления рыболовства и сохранения водных биоресурсов, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна и обязательны для исполнения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими рыболовство и иную связанную с использованием водных биоресурсов деятельность.

В правилах рыболовства устанавливаются ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов, категории водных объектов рыбохозяйственного значения и особенности добычи (вылова) водных биоресурсов, обитающих в них (часть 4 статьи 17, часть 2 статьи 26, пункт 3 части 3 статьи 43.1 Федерального закона № 166-ФЗ).

Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов (пункт 1); принимает правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (пункт 5.2.25(51).

Оспариваемые административными истцами изменения в Правила изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями о порядке подготовки и принятия нормативного правового акта, его регистрации и опубликования, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009.

На проект приказа о внесении изменений в Правила рыболовства получено положительное заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия (письмо от 18 апреля 2016 г. № 11092-ОФ/Д26и).

В соответствии с положениями части 1 статьи 9 и статьей 58 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Одним из основополагающих принципов, на котором основывается законодательство о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов, закрепленных в статье 2 Федерального закона № 166-ФЗ, является приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов.

Пунктами 1, 2, 4, 5, 12 части 1 статьи 26 названного закона закреплено, что в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования могут устанавливаться следующие ограничения рыболовства: запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биоресурсов, по виду и количеству разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов, размеру ячеи орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, размеру и конструкции орудий добычи (вылова) водных биоресурсов, по периодам рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения.

В целях сохранения водных биоресурсов для юридических лиц и граждан, осуществляющих рыболовство и иную связанную с использованием водных биоресурсов деятельность, в правилах рыболовства устанавливаются виды разрешенного рыболовства; нормативы, параметры и сроки разрешенного рыболовства, а также ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов (части 1, 3, 4 статьи 43.1 Федерального закона № 166-ФЗ), примерный перечень которых определен статьей 26, которой допускается установление ограничений рыболовства, в том числе в отношении применения видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов (пункт 4 части 1).

Ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 2 статьи 26), которым является Минсельхоз России.

Введенный пунктом 8 приложения к Приказу № 152 запрет на применение всех орудий и способов добычи (вылова), кроме прямо перечисленных в данном пункте, не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, и соответствует предусмотренным законом целям обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования, согласуется с закрепленной в статье 58 Конституции Российской Федерации обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

Данные ограничения на применение орудий и способов добычи (вылова) водных биологических ресурсов направлены на предотвращение негативного воздействия на водные биоресурсы при осуществлении рыболовства в отношении анадромных видов рыб и приняты на основе предложений научных организаций, одобренных на заседании биологической секции Ученого совета ФГБНУ «ВНИРО» согласно выписке из протокола от 25 января 2016 г. № 3.

Нельзя согласиться с доводами административных истцов о том, что в целях обеспечения сохранения анадромных видов рыб, в отношении которых они осуществляют промышленное рыболовство, введен запрет Федеральным законом № 166-ФЗ на применение плавных (дрифтерных) сетей (статьи 50.2) и установление федеральным органом исполнительной власти ограничений на применение иных орудий рыболовства противоречит правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 15 июля 2010 г. № 1096-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина К.Г. на нарушение его конституционных прав пунктом 13 части 1 статьи 26 Федерального закона „О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, в соответствии с которой в подзаконных правовых актах могут лишь конкретизироваться предписания тех федеральных законов, которые служат целям охраны водных биоресурсов.»

Приведенные доводы основаны на неправильном толковании норм материального права, в том числе и правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в указанном определении и в определении от 26 апреля 2016 г. № 881-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина К.В. на нарушение его конституционных прав пунктом 13 части 1 и частью 2 статьи 26, пунктом 3 части 3 статьи 43.1 Федерального закона „О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов“, а также пунктом 61.10 Правил рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна», согласно которой оспариваемые законоположения допускают в целях обеспечения сохранения водных биоресурсов и их рационального использования установление в соответствии с федеральными законами федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства в правилах рыболовства ограничений рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биоресурсов. Такие ограничения могут касаться видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов (пункт 4 части 1 статьи 26 оспариваемого Федерального закона). По смыслу статей 26 и 43.1 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», в подзаконных правовых актах могут лишь конкретизироваться предписания тех федеральных законов, которые служат целям охраны водных биоресурсов. Таким образом, сами по себе оспариваемые законоположения, принятые в том числе в целях реализации названных конституционных предписаний, допускающие ограничение рыболовства и предполагающие установление ответственности за действия, угрожающие сохранности водных биоресурсов или свидетельствующие об их нерациональном использовании, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя.

Таким образом, оспариваемая административными истцами норма, принятая компетентным органом в рамках реализации вышеназванных предписаний закона и в конституционно значимых целях, не может рассматриваться как нарушающая их права и законные интересы.

Утверждения административных истцов о неэффективности разрешенных орудий и способов добычи (вылова) не может быть предметом рассмотрения судом.

Как следует из разъяснений, содержащихся в подпункте «а» пункта 18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, не может быть предметом обсуждения судом, поскольку относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Оспариваемое положение не лишает административных истцов права осуществлять промышленное рыболовство в исключительной экономической зоне Российской Федерации с применением не запрещенных Правилами орудий и способов добычи (вылова) водных биоресурсов.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления закрытого акционерного общества «Шумшу Ко., ЛТД», закрытого акционерного общества «КОМАНДОР», общества с ограниченной ответственностью «ПИЛОН» о признании недействующим пункта 8 приложения к приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---