Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.12.2017 № АПЛ17-418
<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 13.07.2017 № АКПИ17-387, которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 8 приложения к Приказу Минсельхоза России от 19.04.2016 № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385»>
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Зайцева В.Ю., Попова В.В.,
с участием прокурора Масаловой Л.Ф.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению закрытого акционерного общества «Шумшу Ко., ЛТД», закрытого акционерного общества «КОМАНДОР», общества с ограниченной ответственностью «ПИЛОН» о признании недействующим пункта 8 приложения к приказу Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385»
по апелляционной жалобе закрытого акционерного общества «Шумшу Ко., ЛТД», закрытого акционерного общества «КОМАНДОР», общества с ограниченной ответственностью «ПИЛОН» на решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2017 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административных истцов Л., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Министерства сельского хозяйства Российской Федерации К., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной,
Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее — Минсельхоз России) от 19 апреля 2016 г. № 152 «О внесении изменений в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 21 октября 2013 г. № 385» (далее — Приказ № 152) внесены изменения в правила рыболовства для Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна, утвержденные приказом Минсельхоза России от 21 октября 2013 г. № 385 (далее — Правила), изложенные в приложении к данному приказу.
На проект приказа о внесении изменений в Правила получено положительное заключение Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия (письмо от 18 апреля 2016 г. № 11092-ОФ/Д26и).
Приказ № 152 зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) 10 мая 2016 г., регистрационный номер 42060, опубликован 13 мая 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru.
Пунктом 8 приложения к Приказу № 152 пункт 18.21 Правил изложен в новой редакции, согласно которой указанным пунктом во взаимосвязи с пунктом 18 запрещается применять при добыче (вылове) анадромных видов рыб все орудия и способы добычи (вылова), за исключением:
а) тралов, в том числе близнецовых, кошельковых неводов, поверхностных ловушек — в границах исключительной экономической зоны Российской Федерации;
б) тралов, в том числе близнецовых, кошельковых неводов, поверхностных ловушек, ставных сетей, ставных неводов, закидных неводов — в территориальном море Российской Федерации.
Закрытое акционерное общество «Шумшу Ко., ЛТД», закрытое акционерное общество «КОМАНДОР», общество с ограниченной ответственностью «ПИЛОН» обратились в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 8 приложения к Приказу № 152, полагая его изданным Минсельхозом России с превышением полномочий. В обоснование заявленного требовании указали, что основным видом их экономической деятельности как коммерческих организаций является деятельность по добыче (вылову) водных биологических ресурсов; промышленное рыболовство они осуществляют в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с заключенными договорами о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов — тихоокеанских лососей; оспоренной правовой нормой, по существу, введен не предусмотренный Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (далее — Федеральный закон № 166-ФЗ) запрет на использование всех видов орудий рыболовства и способов добычи водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне, что препятствует им в осуществлении экономической деятельности. Нарушение своих прав административные истцы усматривают в том, что отсутствует возможность исполнения условий договоров при освоении выделенных квот, поскольку в качестве разрешенных определены орудия лова, которыми невозможно осуществлять добычу (вылов) водных биологических ресурсов в минимальном объеме — 50 процентов от выделенных квот.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.
В апелляционной жалобе административные истцы, не соглашаясь с решением суда, просят его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования в связи с нарушением и неправильным применением судом норм материального права, а также в связи с несоответствием его выводов действительным обстоятельствам административного дела. Полагают, что суд первой инстанции не учел, что введенные пунктом 8 приложения к Приказу № 152 ограничения лишают их возможности осваивать закрепленные за ними ранее доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов; в 2016 году Минсельхоз России не принимал ограничения по объемам вылова водных биологических ресурсов в исключительной экономической зоне Российской Федерации, соответственно, вылов не наносил негативного воздействия на водные биоресурсы, и оснований для введения указанных выше ограничений на применение орудий и способов добычи (вылова), направленных на предотвращение негативного воздействия на водные биологические ресурсы, не имелось.
В суд апелляционной инстанции представитель Минюста России не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен в установленном законом порядке. В письменном отзыве на апелляционную жалобу Минюст России поддерживает позицию, изложенную суду первой инстанции при рассмотрении дела по существу, просит рассмотреть апелляционную жалобу без участия своего представителя, оставить решение суда первой инстанции без изменения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Основой осуществления рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов в соответствии с Федеральным законом № 166-ФЗ являются правила рыболовства, утверждаемые федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна и обязательные для исполнения юридическими лицами и гражданами, осуществляющими рыболовство и иную связанную с использованием водных биологических ресурсов деятельность (части 1, 2 и 4 статьи 43.1).
Правила рыболовства устанавливают ограничения рыболовства и иной деятельности, связанной с использованием водных биологических ресурсов, категории водных объектов рыбохозяйственного значения и особенности добычи (вылова) водных биологических ресурсов, обитающих в них (часть 4 статьи 17, пункт 3 части 3 статьи 43.1 Федерального закона № 166-ФЗ).
Согласно Положению о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 июня 2008 г. № 450, это министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыбного хозяйства, в том числе рыболовства, сохранения водных биологических ресурсов (пункт 1); принимает правила рыболовства для каждого рыбохозяйственного бассейна (пункт 5.2.25(51).
Ограничения рыболовства устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (часть 2 статьи 26 Федерального закона № 166-ФЗ), которым является Минсельхоз России.
При таких данных вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые административными истцами в части Правила изданы уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с требованиями о порядке подготовки и принятия нормативного правового акта, его регистрации и опубликования, предусмотренными Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, является обоснованным.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (часть 1 статьи 9). Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58).
В целях обеспечения сохранения водных биологических ресурсов и их рационального использования федеральный законодатель предусмотрел возможность установления ограничений рыболовства. В частности, таких как запрет рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биологических ресурсов, закрытие рыболовства в определенных районах и в отношении отдельных видов водных биологических ресурсов, виды и количество разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биологических ресурсов, размер ячеи орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов, размер и конструкция орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов, периоды рыболовства в водных объектах рыбохозяйственного значения (пункты 1, 2, 4, 5, 12 части 1 статьи 26 Федерального закона № 166-ФЗ).
Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что установленный пунктом 8 приложения к Приказу № 152 запрет на применение всех орудий и способов добычи (вылова), кроме прямо перечисленных в данной норме, не противоречит требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, направлен на предотвращение негативного воздействия на водные биологические ресурсы при осуществлении рыболовства в отношении анадромных видов рыб, введен компетентным органом федеральной исполнительной власти на основе предложений научных организаций, соответствует предусмотренным законом целям обеспечения сохранения водных биологических ресурсов и их рационального использования, согласуется с закрепленной в статье 58 Конституции Российской Федерации обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, в связи с чем не может рассматриваться как нарушающий права и законные интересы административных истцов.
То обстоятельство, что в целях обеспечения сохранения анадромных видов рыб на миграционных путях к местам нереста непосредственно Федеральным законом № 166-ФЗ установлен лишь запрет на применение плавных (дрифтерных) сетей (статья 50.2), как правильно указано в решении суда, не может свидетельствовать о превышении Минсельхозом России своих полномочий при введении оспоренного по данному административному делу правового положения об ограничении рыболовства (как ошибочно полагают административные истцы), поскольку, как уже указывалось выше, Федеральный закон № 166-ФЗ допускает возможность введения федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства иных ограничений в сфере рыболовства, в частности в отношении видов и количества разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биологических ресурсов (пункт 4 части 1, часть 2 статьи 26), что и было реализовано Минсельхозом России при издании оспоренного в части нормативного правового акта. По данному основанию ссылка в апелляционной жалобе на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 15 июля 2010 г. № 1096-О-О, о том, что в подзаконных правовых актах могут лишь конкретизироваться предписания тех федеральных законов, которые служат целям охраны водных биологических ресурсов, не опровергает вывод суда о законности оспоренного положения.
Утверждение в апелляционной жалобе, что установление ограничений рыболовства, касающихся видов разрешаемых орудий и способов добычи (вылова) водных биологических ресурсов должно носить срочный характер и обязательно сопровождаться введением ограничений по объему вылова водных биологических ресурсов, ни на чем не основано и не следует из положений законодательства, регулирующего правоотношения в рассматриваемой сфере.
Установление ограничений рыболовства и выбор конкретной меры является прерогативой федерального органа исполнительной власти в области рыболовства и реализуется им с учетом рекомендаций научных организаций.
Доводы апелляционной жалобы, направленные к оценке обоснованности вывода о положительном регулирующем воздействии проекта приказа о внесении изменений в Правила, изложенного в заключении Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. № 11092-ОФ/Д269и (т. 2 л.д. 73 — 75), не имеют правового значения при проверке законности пункта 8 приложения к Приказу № 152 в порядке абстрактного нормоконтроля на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
При рассмотрении и разрешении дела судом первой инстанции правильно были определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора, в решении приведены и проанализированы в их совокупности нормы процессуального и материального права, подлежащие применению, выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству; постановлено законное и обоснованное решение.
Довод апелляционной жалобы о неэффективности разрешенных в настоящее время орудий и способов добычи (вылова) анадромных видов рыб и нецелесообразности введенного оспоренной правовой нормой ограничения рыболовства по существу сводится к требованию об обязании осуществить нормативное правовое регулирование в рассматриваемой сфере, однако в силу действующего законодательства вопрос о принятии каких-либо нормативных правовых актов или внесении в них дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти, а не к компетенции суда.
Оспоренное положение об ограничении рыболовства относительно применения видов орудий и способов добычи (вылова) водных биологических ресурсов действующему законодательству не противоречит и прав административных истцов в сфере предпринимательской деятельности при освоении выделенных квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления промышленного рыболовства не нарушает. Одним из основополагающих принципов, на котором основывается законодательство о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов, является приоритет сохранения водных биологических ресурсов и их рационального использования перед использованием водных биологических ресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биологическими ресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов (пункт 2 части 1 статьи 2 Федерального закона № 166-ФЗ).
Данное ограничение направлено на предотвращение негативного воздействия на водные биологические ресурсы при осуществлении рыболовства в отношении анадромных видов рыб, принято на основе предложений научных организаций, одобренных на заседании биологической секции Ученого совета ФГБНУ «ВНИРО» согласно выписке из протокола от 25 января 2016 г. № 3 (т. 2 л.д. 66 — 72). Организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, обязаны соблюдать установленные правила, в данном случае — в сфере рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов. При этом Гражданский кодекс Российской Федерации, регулируя отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходит из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (пункт 1 статьи 2).
Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
решение Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу закрытого акционерного общества «Шумшу Ко., ЛТД», закрытого акционерного общества «КОМАНДОР», общества с ограниченной ответственностью «ПИЛОН» — без удовлетворения.