Решение Верховного Суда РФ от 02.03.2018 № АКПИ17-1107

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1.4 Указания Генпрокуратуры РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»>

Именем Российской Федерации

от 2 марта 2018 г. № АКПИ17-1107

судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.,

при секретаре Т.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Ш. о признании недействующим пункта 1.4 Указания Генерального прокурора Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»,

согласно пункту 1.4 Указания Генерального прокурора Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» при рассмотрении обращений о нарушениях законодательства об исполнительном производстве прокурорам предписано тщательно проверять все доводы заявителей, а также использование главными и старшими судебными приставами полномочий по отмене незаконных постановлений подчиненных приставов. В тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей, предписано направлять в их адрес жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, контролируя результаты рассмотрения (далее — Указание).

Гражданин Ш. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.4 Указания, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта противоречат статье 15 Конституции Российской Федерации, пункту 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», пункту 3.7 Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45, нарушают его права на обращение в органы государственной власти, в том числе право на обращение с жалобой о нарушении закона (обжалование законности действий), на судебную защиту, на исполнение судебного решения в разумный срок. Кроме того, оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в журнале «Законность», как предусмотрено Регламентом Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Размещение Указания в информационно-правовой системе «Консультант плюс» не может считаться надлежащим доведением акта до всеобщего сведения, поскольку доступ к указанной системе не является публичным и открытым в силу платности оказания информационно-юридических услуг.

Как указывает административный истец, он обжаловал в органы прокуратуры бездействие старшего судебного пристава-начальника Преображенского отдела судебных приставов Управления Федеральной службы судебных приставов по г. Москве, связанное с нерассмотрением его жалобы, поданной в порядке подчиненности на действия судебного пристава-исполнителя. Письмом от 12 июля 2017 г. № 1р-2017/5873 исполняющая обязанности заместителя Преображенского межрайонного прокурора Москвы З. направила его жалобу в адрес должностного лица, чьи действия (бездействие) им обжаловались, а письмом от 17 августа 2017 г. № 1969ж-17/6777 ему сообщено со ссылкой на оспариваемую норму, о направлении его жалобы в адрес структурного подразделения органа государственной власти, в том числе его руководителю, действия которого им обжаловались.

В суде административный истец Ш. поддержал заявленные требования.

Представитель Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухина О.В. возражала против удовлетворения заявленных требований и пояснила суду, что оспариваемые положения Указания соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав объяснения административного истца Ш., представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., исследовав материалы дела и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

Пункт 1.4 Указания определяет порядок направления жалоб, поступивших в органы прокуратуры в связи с действиями судебных приставов-исполнителей в рамках исполнительного производства.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами (пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Аналогичная норма содержится в пункте 4 статьи 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах».

Первое предложение пункта 1.4 Указания предписывает прокурорам при рассмотрении обращений о нарушениях законодательства об исполнительном производстве тщательно проверять все доводы заявителей, а также использование главными и старшими судебными приставами полномочий по отмене незаконных постановлений подчиненных приставов, что соответствует статье 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны обеспечить объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение обращения.

В соответствии с пунктом 5 статьи 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Согласно второму предложению пункта 1.4 Указания в тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей, прокурорам предписано направлять в их адрес жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, контролируя результаты рассмотрения.

Данные положения Указания не предполагают направления (пересылку) жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются.

Определяя условия и порядок принудительного исполнения судебных актов, Федеральный закон от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» предусматривает, что постановления судебного пристава-исполнителя и других должностных лиц службы судебных приставов, их действия (бездействие) по исполнению исполнительного документа могут быть обжалованы сторонами исполнительного производства, иными лицами, чьи права и интересы нарушены такими действиями (бездействием), в порядке подчиненности и оспорены в суде (часть 1 статьи 121).

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Указание издано в целях повышения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов, и обязывает прокуроров обеспечить надлежащий прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами.

Согласно разъяснению, данному в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Оспариваемое Указание по форме и содержанию не содержит признаков нормативного правового акта и не изменяет установленный законодательством порядок реализации прав граждан на обращение в органы прокуратуры с жалобами на нарушение их прав и законных интересов.

Порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации установлен Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденный приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2016 г. № 276, предусматривает опубликование в журнале «Законность» организационно-распорядительных документов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина (пункт 2.12).

Указание является организационно-распорядительным документом, адресованным прокурорам, и непосредственно не затрагивает права и свободы человека и гражданина.

Согласно пункту 1 статьи 10 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд.

Несогласие административного истца с конкретными действиями должностных лиц прокуратуры не может служить основанием для удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемых положений Указания незаконными.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления Ш. о признании недействующим пункта 1.4 Указания Генерального прокурора Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

---