Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 07.06.2018 № АПЛ18-193

<Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 02.03.2018 № АКПИ17-1107, которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта 1.4 Указания Генпрокуратуры РФ от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»>

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Асташова С.В., Ксенофонтовой Н.А.,

при секретаре Ж.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ш. о признании недействующим пункта 1.4 указания Генерального прокурора Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами»

по апелляционной жалобе Ш. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2018 г., которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Генеральной прокуратуры Российской Федерации М., Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

12 мая 2009 г. Генеральным прокурором Российской Федерации издано указание № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами» (далее — Указание), разработанное в целях повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов.

Пунктом 1.4 Указания предусмотрено, что при рассмотрении обращений о нарушениях законодательства об исполнительном производстве прокурорам предписано тщательно проверять все доводы заявителей, а также использование главными и старшими судебными приставами полномочий по отмене незаконных постановлений подчиненных приставов. В тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей, предписано направлять в их адрес жалобы граждан, поступившие в органы прокуратуры, контролируя результаты рассмотрения.

Ш. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 1.4 Указания, ссылаясь на его противоречие статье 15 Конституции Российской Федерации, пункту 5 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации), пункту 3.7 инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 г. № 45 (далее — Инструкция о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации). Нарушение своих прав, в том числе права на обращение в органы государственной власти с жалобой о нарушении закона (обжалование законности действий), на судебную защиту, на исполнение судебного решения в разумный срок, административный истец усматривает в том, что органами прокуратуры, куда он обратился с жалобой на действия (бездействие) старшего судебного пристава-начальника Преображенского отдела судебных приставов, его обращение в нарушение действующего законодательства не было рассмотрено, а перенаправлено должностному лицу, действия которого он обжаловал, со ссылкой на оспариваемую норму Указания.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2018 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе Ш., не соглашаясь с таким решением, просит его отменить, как несоответствующее требованиям части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, вынесенное с нарушением норм материального права, и принять новое решение об удовлетворении административного иска, признав не действующим с момента принятия пункт 1.4 Указания.

Ш. в заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения и отмены обжалуемого решения не находит.

Согласно части 1 статьи 129 Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

В силу пунктов 1, 2 статьи 1 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации в том числе осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами. Норма, аналогичная содержащейся в пункте 2 статьи 1 названного закона, закреплена также в статье 19 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». Согласно пункту 4 данной статьи надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры.

В соответствии с пунктом 1 статьи 17 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации руководит системой прокуратуры Российской Федерации, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

Во исполнение приведенных законоположений оспариваемое в части Указание издано Генеральным прокурором, управомоченным на принятие правовых актов, в пределах предоставленных ему федеральным законом полномочий.

Суд первой инстанции, проанализировав Указание, пришел к правильному выводу о том, что оно является организационно-распорядительным документом, адресованным прокурорам, и непосредственно не затрагивает права и свободы человека и гражданина. Указание издано в целях повышения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами.

Пункт 1.4 Указания обязывает прокуроров более тщательно проверять все доводы заявителей при рассмотрении ими обращений о нарушениях законодательства об исполнительном производстве, что полностью согласуется со статьей 10 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации), предусматривающей обеспечение объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений граждан. В части, касающейся направления поступивших в органы прокуратуры жалоб в адрес судебных приставов, пункт 1.4 Указания относится лишь к тем случаям, когда законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных судебных приставов-исполнителей не проверялась главными и старшими судебными приставами. Направление жалоб в адрес судебных приставов в оговоренных в Указании случаях призвано способствовать неукоснительному соблюдению судебными приставами-исполнителями требований действующего законодательства об исполнительном производстве с помощью мер прокурорского реагирования. При этом контроль за рассмотрением жалоб, направленных судебным приставам, возложен оспариваемым предписанием на органы прокуратуры.

Вопреки доводам административного истца оспариваемая норма не предполагает пересылку (направление) жалобы в орган или должностному лицу, действия (бездействие) которого обжалуются, и направлена, как обоснованно указано в решении суда первой инстанции, на организацию и повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением судебными приставами законодательства об исполнительном производстве.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки (пункт 2 статьи 21 Федерального закона о прокуратуре Российской Федерации).

Порядок рассмотрения и разрешения в органах прокуратуры Российской Федерации обращений граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, обращений и запросов должностных и иных лиц о нарушениях их прав и свобод, прав и свобод других лиц, о нарушениях законов на территории Российской Федерации, а также порядок приема граждан, должностных и иных лиц в органах прокуратуры Российской Федерации установлен Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации.

Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации, утвержденный приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 11 мая 2016 г. № 276, предусматривает опубликование в журнале «Законность» организационно-распорядительных документов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина (пункт 2.12).

Указание представляет собой ведомственный организационно-распорядительный документ, применяемый в системе органов прокуратуры в целях повышения результативности прокурорских проверок за исполнением судебными приставами действующего законодательства, адресовано, как следует из его пункта 1, заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов, районов и иным территориальным прокурорам и не подлежит официальному опубликованию в журнале «Законность» в силу пункта 1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер». Текст Указания размещен в справочно-информационных системах правового характера, что не противоречит действующему законодательству.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что пункт 1.4 Указания не изменяет установленный законодательством порядок реализации прав граждан на обращение в органы прокуратуры с жалобами на нарушение их прав и законных интересов, а также не содержит правовых норм, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Указание издано, как было отмечено выше, в целях повышения эффективности осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего деятельность судебных приставов, и обязывает прокуроров обеспечить надлежащий прокурорский надзор за исполнением ими законов; относится к числу ненормативных актов, принятых в рамках организационно-исполнительных полномочий, и не обладает существенными признаками, указанными в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»; не устанавливает правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение.

Несогласие административного истца с конкретными действиями должностных лиц прокуратуры не является основанием для удовлетворения требования о признании оспариваемого положения Указания незаконным, на что правильно указано в обжалуемом решении.

Довод апелляционной жалобы Ш. о том, что содержание оспариваемого в части Указания вызывает неоднозначное толкование, ошибочен. Пункт 1.4 Указания в оспариваемой части регламентирует порядок разрешения в органах прокуратуры жалоб граждан в тех случаях, когда главными и старшими судебными приставами не проверялась законность обжалуемых решений и действий (бездействия) подчиненных приставов-исполнителей. Оспариваемое предписание является четким, определенным и не допускает неоднозначного толкования при правоприменении.

Ссылка административного истца на взаимоисключающие, по его мнению, выводы, содержащиеся в обжалуемом решении Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2018 г. и решении Преображенского районного суда г. Москвы от 16 февраля 2018 г. по делу по административному иску Ш. к и.о. заместителя Преображенского межрайонного прокурора г. Москвы З., и.о. Преображенского межрайонного прокурора г. Москвы О., Генеральной прокуратуре Российской Федерации о признании незаконными действий (бездействия) административных ответчиков, является несостоятельной, так как проверка законности пункта 1.4 Указания Преображенским районным судом г. Москвы при разрешении данного дела не проводилась.

Утверждение в апелляционной жалобе о наличии в определении Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2018 г. выводов, противоречащих изложенным в обжалуемом судебном решении, необоснованно. Отменяя определение судьи Верховного Суда Российской Федерации от 5 сентября 2017 г. о возвращении административного искового заявления об оспаривании пункта 1.4 Указания и направляя материал в суд первой инстанции для рассмотрения вопроса о принятии к производству, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не высказывала суждений о том, обладает ли оспариваемое в части Указание существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, а исходила из того, что оценка обоснованности утверждения административного истца об изменении пунктом 1.4 Указания установленного федеральным законом порядка реализации прав граждан на обращение в органы прокуратуры с жалобами на нарушение их прав и законность действий иных служащих может быть дана лишь при рассмотрении дела по существу.

Доводы апелляционной жалобы о противоречии оспариваемой нормы положениям федеральных законов о прокуратуре Российской Федерации, о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации были предметом рассмотрения в суде первой инстанции при разрешении дела по существу и им дана надлежащая правовая оценка, что отражено в обжалуемом судебном акте.

Апелляционная жалоба Ш. не содержит доводов, опровергающих изложенные в решении суда выводы, и его отмену не влечет.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с нормами материального и процессуального права; предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для его отмены не имеется.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 2 марта 2018 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Ш. — без удовлетворения.

---