Решение Верховного Суда РФ от 04.08.2016 № АКПИ16-545

<Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 7.4.1.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17.11.2015 № 78>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ от 4 августа 2016 г. № АКПИ16-545

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.,

при секретаре С.,

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании частично недействующим пункта 7.4.1.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 78,

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 78 утверждены санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами» (далее — Правила). Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 12 февраля 2016 г., № 41065, опубликован 16 февраля 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 1 марта 2016 г. в «Российской газете».

Пунктом 7.4.1.8 Правил установлено, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований обеспечивается разработка и реализация программ (планов) по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами, предусматривающих:

проведение зоолого-энтомологического обследования территории с целью контроля циркуляции возбудителей инфекций, передающихся иксодовыми клещами; проведение комплексных мероприятий по снижению численности популяции иксодовых клещей ниже порога эпидемической опасности; проведение акарицидных обработок эпидемиологически значимых природных биотопов в течение эпидемического сезона в неблагополучных по клещевым инфекциям районах с использованием акарицидных средств, разрешенных для применения в качестве дезинфекционного средства; истребление клещей на сельскохозяйственных животных акарицидными средствами, разрешенными для этих целей в ветеринарии; контроль качества проведенных акарицидных мероприятий; проведение дератизационных мероприятий, направленных на уменьшение численности прокормителей (диких мелких млекопитающих); снижение численности популяции птиц семейства врановых — прокормителей преимагинальных стадий переносчиков вируса КГЛ путем разорения гнезд, предупреждения формирования доступной кормовой базы; преобразование сельскохозяйственных угодий посредством распашки, окультуривания выпасов, пастбищ, то есть трансформация естественных или несельскохозяйственных угодий в пашни, культурные сенокосы и пастбища посредством комплекса агротехнических мероприятий; осуществление ротации пастбищ с регулируемым выпасом скота; определение маршрутов прогона сельскохозяйственных животных; благоустройство территорий населенных пунктов, парков, скверов, сельскохозяйственных объектов, мест массового отдыха и пребывания населения; ликвидацию самопроизвольных свалок мусора; организацию в средствах массовой информации, другими доступными методами работы по гигиеническому воспитанию населения, связанной с вопросами профилактики инфекций, передающихся иксодовыми клещами, их клиническими проявлениями, условиями заражения и средствами индивидуальной защиты; обеспечение на территориях в эпидемический сезон запаса эффективных средств индивидуальной защиты в доступной продаже; обеспечение подготовки инфекционных стационаров к оказанию медицинской помощи больным КГЛ с обеспечением требований биологической безопасности и резерва лекарственных противовирусных препаратов и препаратов крови. Объемы и сроки проведения профилактических мероприятий определяются органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, по зоолого-паразитологическим показаниям.

Администрация муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее — Администрация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного положения в части возложения на органы местного самоуправления (муниципального образования) обязанности по обеспечению разработки и реализации программ (планов) по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами, предусматривающих выполнение названных в оспариваемой норме мероприятий, как не соответствующего статьям 2, 5, 6, 37 - 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ), статьям 14 и 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). По мнению административного истца, действующее законодательство Российской Федерации в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения возлагает на органы местного самоуправления обязанность по исполнению санитарных правил только в отношении объектов, которые являются имуществом муниципального образования, а именно парки, скверы, территории (земельные участки), но не в отношении всех объектов, расположенных в границах населенных пунктов или поселений. Полагает, что обязанность по проведению указанных мероприятий в отношении объектов, которые не относятся к муниципальной собственности, возложена на органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Органами местного самоуправления в отношении этих объектов могут проводиться такие мероприятия только в случае делегирования им соответствующих полномочий органами власти субъекта Российской Федерации. Администрация считает, что правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в данной сфере должно осуществляться в рамках аналогичных полномочий и обязанностей, возложенных на иных участников этих правоотношений (граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) согласно пунктам 7.4.1.9 и 7.4.1.10 Правил, что следует из положений абзаца третьего пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ.

В обоснование заявленного требования административный истец указал, что 19 апреля 2016 г. территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области во Всеволожском районе главе администрации муниципального образования «город Всеволожск» было выдано предписание о проведении дополнительных противоэпидемических мероприятий, направленных на профилактику инфекций, передающихся иксодовыми клещами, за счет средств местного бюджета. Вместе с тем ни Правила, ни указанное предписание не устанавливают разграничение предмета ведения органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации, а в соответствии с частью 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации. Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не установлена компетенция органов местного самоуправления в указанной сфере, выходящих за рамки обязанностей иных лиц гражданских правоотношений.

Представитель административного истца, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание не явился.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) и Министерство юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в письменных возражениях указали, что оспариваемый нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, прошел правовую и антикоррупционную экспертизу, оспариваемая норма не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и свобод административного истца, поскольку предметом регулирования имеет обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Обсудив доводы административного истца, выслушав представителя Роспотребнадзора М., представителя Минюста России Ч., проверив соответствие нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей в удовлетворении административного искового заявления отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Статья 42 Конституции Российской Федерации и статья 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ закрепляют право граждан на благоприятную окружающую среду и благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

Под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения в Федеральном законе от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ понимается состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности, а под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями — организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию (статья 1).

Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения; выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; государственного санитарно-эпидемиологического нормирования; федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ).

Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554 (далее — Положение), установлено, что основной задачей государственного санитарно-эпидемиологического нормирования является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания (пункт 1). Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие: гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья (пункт 2). Государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (пункт 3).

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 38, пункта 1 статьи 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ санитарные правила разрабатываются и утверждаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в связи с установленной необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека, в порядке, установленном положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации, в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322, является Роспотребнадзор, руководитель которого является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.

Реализуя предоставленные полномочия, руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации утвердил Правила, устанавливающие требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проведением которых обеспечивается предупреждение возникновения и распространения инфекций, передающихся иксодовыми клещами.

Из пункта 2.8 Правил следует, что группами риска по заболеваемости инфекциями, передающимися иксодовыми клещами, являются жители городской и сельской местности, посещающие природные биотопы или проживающие в антропургических очагах.

Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» также закрепляет, что приоритет профилактики в сфере охраны здоровья обеспечивается путем осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (пункт 2 статьи 12).

Статья 17 этого закона к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов (за исключением территорий, медицинская помощь населению которых оказывается в соответствии со статьей 42 названного федерального закона) в сфере охраны здоровья относит информирование населения муниципального образования, в том числе через средства массовой информации, о возможности распространения социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, на территории муниципального образования, осуществляемое на основе ежегодных статистических данных, а также информирование об угрозе возникновения и о возникновении эпидемий в соответствии с законом субъекта Российской Федерации; участие в реализации на территории муниципального образования мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях, информирование населения о медико-санитарной обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах; реализацию на территории муниципального образования мероприятий по профилактике заболеваний и формированию здорового образа жизни в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ установлено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств.

Из анализа приведенных норм следует, что Главный государственный санитарный врач Российской Федерации вправе был возложить на муниципальные образования обеспечение разработки и реализации программ (планов) по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами.

С учетом изложенного, пункт 7.4.1.8 Правил в оспариваемой части не противоречит действующему законодательству в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, компетенцию и охраняемые законом интересы административного истца как органа местного самоуправления не нарушает.

Довод административного истца о противоречии оспариваемой нормы статье 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, регулирующей вопросы местного значения городского, сельского поселения, и статье 17 данного закона, определяющей полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в связи с отсутствием в них прямого указания на осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения нельзя признать состоятельным.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, поименованный федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ).

Указанные выше Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, а также Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ возлагают осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения не только на органы государственной власти, но и на органы местного самоуправления, а также организации всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей и граждан.

По смыслу части 3 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления по вопросам организации профилактики инфекций, передающихся иксодовыми клещами, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.

По указанным основаниям не может быть признан состоятельным и довод административного истца о том, что соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения не входит в расходные обязательства муниципального образования.

Утверждение административного истца о том, что оспариваемый акт не разграничивает компетенцию органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации в данной сфере деятельности не согласуется с пунктами 7.4.1.7 - 7.4.1.11 Правил, расположенных в разделе VII, определяющем организацию профилактических мероприятий на территории, эндемичной по инфекциям, передающимся иксодовыми клещами.

Данные пункты Правил предусматривают круг обязанностей как для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления независимо от статуса муниципального образования, так и для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, руководителей садоводческих, огороднических и дачных объединений граждан.

Поскольку оспариваемое положение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

в удовлетворении административного искового заявления администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании частично недействующим пункта 7.4.1.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 78, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

---