Апелляционное определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 02.02.2017 № АПЛ16-588

<Об оставлении без изменения Решения Верховного Суда РФ от 04.08.2016 № АКПИ16-545, которым отказано в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 7.4.1.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17.11.2015 № 78>

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю., Корчашкиной Т.Е.,

при секретаре Г.,

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области о признании частично недействующим пункта 7.4.1.8 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 78,

по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области на решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2016 г., которым в удовлетворении заявленного требования отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека М., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 17 ноября 2015 г. № 78 утверждены санитарно-эпидемиологические правила СП 3.1.3310-15 «Профилактика инфекций, передающихся иксодовыми клещами» (далее — Правила).

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 12 февраля 2016 г., № 41065, опубликован 16 февраля 2016 г. на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru и 1 марта 2016 г. в «Российской газете».

Пунктом 7.4.1.8 Правил установлено, что органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований обеспечивается разработка и реализация программ (планов) по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами, предусматривающих: проведение зоолого-энтомологического обследования территории с целью контроля циркуляции возбудителей инфекций, передающихся иксодовыми клещами; проведение комплексных мероприятий по снижению численности популяции иксодовых клещей ниже порога эпидемической опасности; проведение акарицидных обработок эпидемиологически значимых природных биотопов в течение эпидемического сезона в неблагополучных по клещевым инфекциям районах с использованием акарицидных средств, разрешенных для применения в качестве дезинфекционного средства; истребление клещей на сельскохозяйственных животных акарицидными средствами, разрешенными для этих целей в ветеринарии; контроль качества проведенных акарицидных мероприятий; проведение дератизационных мероприятий, направленных на уменьшение численности прокормителей (диких мелких млекопитающих); снижение численности популяции птиц семейства врановых — прокормителей преимагинальных стадий переносчиков вируса КГЛ путем разорения гнезд, предупреждения формирования доступной кормовой базы; преобразование сельскохозяйственных угодий посредством распашки, окультуривания выпасов, пастбищ, то есть трансформация естественных или несельскохозяйственных угодий в пашни, культурные сенокосы и пастбища посредством комплекса агротехнических мероприятий; осуществление ротации пастбищ с регулируемым выпасом скота; определение маршрутов прогона сельскохозяйственных животных; благоустройство территорий населенных пунктов, парков, скверов, сельскохозяйственных объектов, мест массового отдыха и пребывания населения; ликвидацию самопроизвольных свалок мусора; организацию в средствах массовой информации, другими доступными методами работы по гигиеническому воспитанию населения, связанной с вопросами профилактики инфекций, передающихся иксодовыми клещами, их клиническими проявлениями, условиями заражения и средствами индивидуальной защиты; обеспечение на территориях в эпидемический сезон запаса эффективных средств индивидуальной защиты в доступной продаже; обеспечение подготовки инфекционных стационаров к оказанию медицинской помощи больным КГЛ с обеспечением требований биологической безопасности и резерва лекарственных противовирусных препаратов и препаратов крови. Объемы и сроки проведения профилактических мероприятий определяются органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, по зоолого-паразитологическим показаниям.

Администрация муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее — Администрация) обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приведенного положения в части возложения на органы местного самоуправления (муниципального образования) обязанности по обеспечению разработки и реализации программ (планов) по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами, предусматривающих выполнение названных в оспариваемой норме мероприятий, как не соответствующего статьям 2, 5, 6, 37 - 39 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее — Федеральный закон № 52-ФЗ), статьям 14 и 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ). Полагает, что действующее законодательство Российской Федерации в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения возлагает на органы местного самоуправления обязанность по исполнению санитарных правил исключительно в отношении объектов, являющихся имуществом муниципального образования. Считает, что обязанность проведения указанных мероприятий в отношении объектов, которые хотя и расположены в границах населенных пунктов или поселений, но не относятся к муниципальной собственности, возложена на органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления в отношении этих объектов могут проводить такие мероприятия, но лишь в случае делегирования им соответствующих полномочий органами власти субъекта Российской Федерации. Нарушение своих прав Администрация усматривает в том, что 19 апреля 2016 г. территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ленинградской области во Всеволожском районе (далее — Управление) главе Администрации было выдано предписание о проведении дополнительных противоэпидемических мероприятий, направленных на профилактику инфекций, передающихся иксодовыми клещами, за счет средств местного бюджета. Вместе с тем ни Правила, ни указанное предписание не устанавливают разграничение предмета ведения органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов государственной власти Российской Федерации.

Представители Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее — Роспотребнадзор) и Министерства юстиции Российской Федерации (далее — Минюст России) в суде первой инстанции возражали против удовлетворения заявленных требований, пояснив, что оспариваемый в части нормативный правовой акт утвержден Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему полномочий, прошел правовую и антикоррупционную экспертизу, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и свобод административного истца.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2016 г. в удовлетворении заявленного требования отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, считая решение суда незаконным и необоснованным, просит о его отмене и вынесении нового решения об удовлетворении административного искового заявления. Указывает, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Указанные в обжалуемом решении суда положения Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 323-ФЗ) не применимы к таким муниципальным образованиям, как поселения. Полномочия органов местного самоуправления в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения не урегулированы, а в силу части 2 статьи 2 Федерального закона № 52-ФЗ осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации. При этом на основании оспоренного подпункта Управление выдало предписание, возложив обязанность по выполнению мероприятий за счет средств местного бюджета, чему судом не была дана правовая оценка. Полагает, что суд первой инстанции не учел правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в его постановлениях от 16 октября 1997 г. № 14-П, 30 ноября 2000 г. № 15-П, 29 марта 2011 г. № 2-П, согласно которой компетенция муниципальных образований должна быть определена ясным, четким, непротиворечивым образом, что позволило бы разграничить вопросы местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросы государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов Российской Федерации.

Представители Администрации и Минюста России в судебное заседание Апелляционной коллегии не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для ее удовлетворения.

В соответствии со статьей 39 Федерального закона № 52-ФЗ, направленного на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 1).

Таким федеральным органом исполнительной власти согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 322 (далее — Положение), является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Руководитель этой службы — Главный государственный санитарный врач Российской Федерации осуществляет в соответствии с действующим законодательством организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации.

Согласно Положению о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000 г. № 554, нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие: гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания (пункт 2).

С учетом указанных норм правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Правила утверждены Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий.

В силу Федерального закона № 323-ФЗ одним из приоритетов профилактики в сфере охраны здоровья является осуществление санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (пункт 2 статьи 12).

Согласно Федеральному закону № 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности (статья 2 пункт 1).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств (статья 2 пункт 2).

Таким образом, обязанность органов государственной власти, местного самоуправления, организаций всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей и граждан осуществлять меры по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусмотрена положениями Федерального закона № 323-ФЗ и Федерального закона № 52-ФЗ, на что правильно указано в обжалованном решении. При этом законодатель не разграничивает органы местного самоуправления по их уровню и относит требования ко всем их видам, в том числе и к поселениям.

Разработка и реализация программ (планов) по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами, относится к санитарно-эпидемиологическим мерам в области защиты населения от болезней, поэтому при разрешении данного дела суд первой инстанции обоснованно применил положения Федерального закона № 323-ФЗ.

В связи с изложенным суд первой инстанции правильно пришел к выводу, что Главный санитарный врач Российской Федерации был вправе возложить на муниципальные образования вопросы обеспечения разработки и реализации программ по профилактике инфекций, передающихся иксодовыми клещами.

Отсутствие в оспариваемом положении четкого разграничения полномочий между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также прямого указания в статьях 14 и 17 Федерального закона № 131-ФЗ на осуществление местным самоуправлением мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, на что ссылается административный истец в апелляционной жалобе, не свидетельствует о незаконности оспоренных в части Правил, так как правовую основу местного самоуправления в силу части 1 статьи 4 указанного закона составляют в том числе федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации.

Вопреки доводам апелляционной жалобы вывод суда первой инстанции о законности оспоренного положения Правил не противоречит правовой позиции, выраженной в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. № 14-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П и от 29 марта 2011 г. № 2-П, согласно которой законодатель должен стремиться к тому, чтобы компетенция муниципальных образований была определена ясным, четким и непротиворечивым образом.

Довод Администрации в апелляционной жалобе о возложении Управлением на нее на основании пункта 7.4.1.8 Правил обязанностей, не предусмотренных законом, не имеет правового значения при разрешении данного дела, поскольку проверяется законность нормативного правового акта. В случае, если административный истец полагает свое право нарушенным конкретным предписанием, он не лишен возможности его обжаловать в судебном порядке.

Вывод о законности оспариваемого положения нормативного правового акта сделан судом исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, а также из содержания этого положения и его надлежащего анализа на соответствие нормам федерального законодательства, непосредственно регулирующим правоотношения в рассматриваемых сферах.

Суд первой инстанции в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, признав, что оспариваемые в части Правила соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, обоснованно отказал в удовлетворении административного искового заявления.

Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

решение Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2016 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Город Всеволожск» Всеволожского муниципального района Ленинградской области — без удовлетворения.

---